自然资源部《城镇开发边界管理办法（试行）》自然资〔2026〕1号

本办法旨在加强和规范城镇开发边界管理，以推动城镇高质量发展。本细则以国土空间规划体系为基础，系统规定了城镇开发边界的划定规则、实施管控、调整程序与监督机制，适用于城市、建制镇及各类开发区的边界管理。本细则明确要求城镇建设用地向边界内集中，严格限制边界外新增集中建设，同时为特定选址项目、围填海区域、灾险搬迁等特殊情形保留了增补与局部优化的通道，并建立起从划定、实施到监测的全生命周期管理体系，力求在保障发展空间的同时守住安全底线和约束性指标。

划定规则与总量管控

本细则确立了一套自上而下、逐级细化的划定机制，在县级总体规划中统筹落实，并明确划定时必须避让连片优质耕地、自然生态空间及地质灾害高风险区等不适宜建设区域，优先利用自然地理边界以确保形态完整、便于管理。在总量管控上，以规划基期年现状城镇建设用地为基数设定扩展倍数，将其框定的增量用地规模作为约束性指标，并对超大特大城市和人均建设用地超标城市提出更严格的控制要求，以此约束城镇无序蔓延。

边界内外差异化用途管制

本细则推行差异化的空间用途管制策略，严格推动城镇建设用地向边界内集中并促进集约集聚建设，边界内细化规划分区、用地布局与开发强度，强调土地混合利用和历史保护；边界外则严禁规划新增城镇集中建设用地和居住用地，仅允许布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，且其新增规模须纳入扩展倍数统一核算。此外，对于边界外已依法批准的历史存量建设用地，也明确了可纳入边界管理或作为独立建设用地使用的衔接路径。

局部优化与特殊情形增补机制

本细则建立了在不突破规划约束性指标、不产生重大结构影响前提下的局部优化制度，允许因省级以上重大战略、民生项目、灾害搬迁等多种情形按程序调整边界，并明确了技术修正无需单独报批。同时，针对围填海区域、国家级能源化工基地、灾险搬迁节余指标以及符合国家政策要求的其他特殊情形，设计了增补开发边界的封闭运行通道，不计入地方扩展倍数核算，为重大战略和特殊项目落地提供灵活空间保障。