本通知为规范和加强城镇开发边界管理而制定，旨在落实党中央、国务院关于国土空间规划体系构建及三条控制线统筹划定的决策部署。本通知明确了城镇开发边界的定义、适用范围及各级自然资源主管部门的职责分工，确立了上下联动、逐级细化、在县级总体规划中统筹划定的基本路径。整体管理遵循保护优先、集约高效的原则，要求划定过程中尽量避让优质耕地、生态敏感区及不适宜建设区域，并充分依托自然地理与人工地物边界，确保形态完整、易于识别。在此基础上，本通知构建了覆盖划定、实施、调整、监督全流程的管理框架，并对增量用地规模管控、建设用地布局优化、时序安排等关键环节作出系统性规定。

严格增量管控与布局优化

本通知以规划基期年现状城镇建设用地为基数，通过设置扩展倍数框定增量用地规模上限，并将其作为约束性指标，对超大特大城市及人均用地超标城市提出更严要求。同时，推动建设用地向边界内集中，严格限制边界外新增集中城镇建设用地，除特定情形外原则上不新增居住用地。边界内则通过细化规划分区和用途管制，促进土地混合利用与集约高效发展。

规范边界调整与特殊情形管理

本通知针对边界优化、技术修正和增补等不同情形设立了差异化的管理程序。因重大战略、灾后重建、全域整治等特定需要可申请局部优化，并按不同情形实行分级审批。对于已填成陆区域的国家级项目、能源化工基地以及节余的建设用地指标，允许有条件地增补边界，并纳入“一张图”封闭运行，不计入增量规模核算。单纯因技术原因引发的边界修正，则由地方定期汇总更新，无需单独报批。

强化实施保障与统筹调控

本通知强调依托全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”，实现边界数据的动态汇交与全生命周期管理，并将落实情况纳入督察内容。同时赋予省级自然资源主管部门增量用地规模区域统筹的权限，允许在省、市域范围内跨市县平衡扩展倍数。此外，各级均可预留一定比例的增量用地机动规模，以保障重大战略和项目落地的空间需求，省级部门还可据此制定实施细则。

该办法的出台标志着城镇开发边界管理从试行探索迈向制度化、常态化阶段，为各地提供了统一、明确的操作指南。其最直接的影响在于以约束性指标和扩展倍数的方式锁定了城镇建设用地无序扩张的“天花板”，倒逼超大特大城市和土地粗放利用地区转变发展模式，真正走向集约化、内涵式增长。通过严格管控边界外新增用地，并将有特定选址要求的项目纳入统筹核算，该办法有效遏制了“摊大饼”式蔓延，对保护耕地资源、维护生态安全格局具有积极作用。同时，预留机动规模与区域统筹机制的设计，兼顾了管理的刚性与弹性，既守住了底线，也为地方重大战略实施保留了必要的空间应对能力。该办法将全生命周期管理理念与“一张图”数字化手段深度融合，大幅提升了规划监督的穿透性与时效性，使违规调整和突破管控的行为更难遁形。随着成片开发方案与征地程序的简化，项目落地效率有望提高，但地方对存量土地的盘活利用能力将面临更大考验。