2026年5月18日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局为全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，贯彻落实中央经济工作会议和政府工作报告部署，国家发展改革委等部门决定组织开展钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等重点行业节能降碳改造攻坚三年行动，制定《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动》发改环资〔2026〕698号。
一、深入实施节能降碳改造是党中央和国务院部署的一项重要任务，既有利于加快绿色低碳转型、支撑实现碳达峰碳中和目标，也有利于扩大有效投资、促进产业提质升级。各有关部门、地方和企业要充分认识这项工作的重要意义，采取有力有效措施，扎实推动落实。
二、重点行业能源消耗和二氧化碳排放的规模大、强度高，是提高能效、压减煤炭消费、降低碳排放的重中之重。2026年起，以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个行业为重点，利用3年时间全面实施节能降碳改造，推动企业能效碳效水平应提尽提，行业绿色低碳发展水平明显提升。2028年起，结合实际视情进一步拓展实施范围，增加其他行业压茬推进，各地区可结合工作需要先行有序开展。
三、各有关部门和地方要加大引导支持力度，持续完善政策措施，充分调动企业的积极性、主动性，加强对节能降碳改造的监督管理，督促相关企业切实履行节能降碳主体责任，积极实施节能降碳升级改造，加快形成实际的节能、减煤和降碳成效。
内容简述
本行动计划聚焦钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇及煤电等重点行业，明确以节能降碳改造提升能源资源利用效率、降低碳排放，并以此扩大有效投资、促进产业提质升级。本计划提出到2028年底，工业重点行业达到能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。围绕这一目标，本计划从技术升级、设备更新、工艺优化等维度部署了攻坚任务，并配套了资金支持、价格调节、政策激励、标准约束等一揽子保障措施，旨在为完成“十五五”节能降碳任务提供坚实支撑。
重点行业改造路径与淘汰要求
本计划针对不同行业设定了差异化的技术路线和装置升级方向。钢铁行业重点推动高炉、转炉等工序改造，推广氢冶金、余热回收等技术，并明确炭化室高度不足、小高炉、小转炉等落后装备须加快改造升级。电解铝行业着力推进大型电解槽应用和烟气余热利用，300kA以下预焙阳极电解槽等列为淘汰对象。水泥行业聚焦熟料生产工序，推广六级预热器、高效篦冷机及立磨终粉磨系统。平板玻璃行业要求改造低效熔窑，推广全氧燃烧和高效保温技术。炼油、乙烯、甲醇和合成氨行业则围绕核心装置推进高效工艺替代和用能系统电气化改造，并明确相关落后装置和工艺的淘汰时限。煤电行业在推进现役机组降煤耗改造的同时，强调提升灵活调节能力和低碳化转型。
政策保障与组织实施机制
本计划构建了多层次的激励约束体系。资金方面，中央投资对符合条件的项目按核定总投资20%给予补助，并引导地方资金与金融产品协同发力。价格方面，允许各地区将差别电价、阶梯电价等归并整合为统一的差别化电价政策，加价空间不超过每度0.1元。政策衔接方面，首次明确企业通过改造减少的碳排放量可作为新建“两高”项目的碳排放置换源，同时在全国碳市场推行免费与有偿相结合的配额分配方式。标准方面，强制要求能效未达基准水平的项目限期改造达标，否则面临淘汰关停。组织层面，实行中央指导与地方落实相结合的工作机制，要求各省级节能主管部门制定改造方案和项目清单，强化企业主体责任和日常监管，并发挥行业协会、节能中心及服务机构的协同合力。
影响意义
该行动计划是“十五五”时期推动高耗能行业深度脱碳的纲领性文件，其影响远超传统节能减排政策的范畴。该计划通过将节能降碳改造与产能能效标杆水平提升、落后产能淘汰直接挂钩，实质上重构了重点行业的竞争准入门槛，倒逼企业加快绿色转型，加速行业洗牌。特别是将改造形成的碳减排量正式作为新建“两高”项目的碳排放置换源，首次打通了存量改造与增量发展的碳指标流通渠道，为地方在碳排放约束下争取发展空间提供了可操作路径，具有制度创新意义。同时，该计划释放了明确且持续的投资信号，中央投资20%的补助比率叠加差别化电价、碳配额有偿分配、领跑者激励等组合政策，将有效撬动社会资本涌入节能降碳技术装备领域，为相关设备制造、节能服务、氢冶金、富氧燃烧等产业带来规模化市场机遇。此外，该计划强调煤电的灵活调节与低碳化耦合改造，有利于在保障能源安全的前提下推进新型电力系统建设，对统筹发展与减排、协调短期增长与长期转型具有重要示范价值。
