自然资源部 民政部 国家卫生健康委《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》自然资发〔2025〕216号

以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，本措施从规划、供地、存量利用、农村养老、组合供应、登记服务到监管，系统回应养老服务设施落地难、成本高的痛点。规划端强调专项规划衔接详细规划并汇入“一张图”，供地端推行划拨、长期租赁、先租后让、弹性年期出让等多元方式，存量端允许闲置房屋五年内按原用途使用，农村端优先利用闲置集体建设用地。监管上纳入全生命周期管理，确保降本措施真正惠及养老项目。

规划引领与空间适配

养老服务设施布局专项规划须依据国土空间总体规划编制，核心内容按法定程序纳入详细规划并汇入“一张图”。以社区生活圈为单元明确空间布局，鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地设施与其他建筑兼容建设。新建城区、居住区及住宅项目同步配套养老服务设施，规划设计方案须商同级民政部门同意。老龄化程度高于全国平均值的地区可适当提高用地比例或增加空间安排，优先利用存量空间。

供地创新与成本控制

养老服务设施、失能失智照护和医养结合相关服务设施及重大银发经济项目用地纳入年度计划优先保障，非营利性养老机构用地应保尽保，可划拨供应。营利性设施用地全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让，出让金可在2年内缴清，首年不低于50%。经营性用地出让底价在不低于协议出让最低价前提下合理确定，租赁供应须明确最低租金标准、出租年限及调整周期。养老服务设施用地可带机构类型、运营方式、床位数量等准入条件出让，银发经济项目用地可带产业准入条件供地。

存量盘活与农村养老

闲置商业、办公、工业、仓储房屋及学校、社区用房、培训疗养机构场地，老旧小区边角地、夹心地、插花地等零星用地，可改造或增设养老服务设施，五年内按原用途和权利类型使用，无需办理用途变更、不增收土地价款。存量空间盘活可提请同级政府制定简化审批程序，明确调整条件、时限和材料清单。非营利性养老机构使用的建成设施，可依法调整容积率、建筑高度，原划拨土地继续划拨，有偿使用土地不增收规划调整产生的价款。农村养老设施优先利用闲置集体建设用地，纳入村庄规划或乡镇级国土空间规划，鼓励集体经济组织自办或入股联营，集体经营性建设用地可通过出让、长期出租等方式用于养老服务。

组合供应与登记监管

温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态探索“跨资源门类、跨权利类型”的自然资源资产组合供应，统筹配置存量土地、林草、水域等要素。权属材料不全的存量土地房产，建立“政府主导、部门联动”机制，按“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则加快不动产登记。营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰不动产可抵押融资。养老服务设施用地纳入“一张图”全生命周期监管，未经法定程序不得擅自改变用途；出让合同或划拨决定书须明确规划条件、开发周期，监管协议明确交付运营方式，按“谁提出、谁履责、谁监管”要求加强协同监管，重点监管存量转型和低成本供地情况。