2024年全国国土空间规划年会《资源·资产·资本——国土空间规划的创新与转型》赵燕菁

本研究立足于中国城市化创造的巨量不动产财富，从国家资产负债表视角重新审视国土空间规划的根本使命，提出存量时代国土空间规划正从服务资产端转向服务债务端，核心任务是推动资源向资产、资产向权益转化，打一场国家资产保卫战。文章以上海北蔡详规探索为例，论证传统以增量逻辑建构的规划体系在存量时代已经失效，指出国土空间规划本质上是城市的操作系统，其结构由供地政策的底层协议、产权地块的系统界面和项目策划的规划应用三层构成。研究进而提出以“用途—强度—年限”为核心要素的规划指引体系，建议通过建立年租制、特许经营权等制度工具，盘活划拨用地和存量不动产，为城市创造持续的现金流和权益价值。

规划使命的根本转变

本研究指出，中国城市化积累的巨量不动产大部分以债务形态存在于地方政府资产负债表中，能否将其转化为国家权益，事关宏观经济全局。自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，实质上是国家资产负债表中的债务端部门。城市规划从建设部划归自然资源部，标志着规划的核心使命从服务增量资产建设转向服务存量权益创造，这是一场国家资产的保卫战。

传统规划在存量时代的失效

文章揭示，现有土地制度是为增量而设计的，按“终极规划”用途一次性收费，任何条件改变都可能引发套利。在存量已建成区域，详规的“先归零、后规划”逻辑和指标管控方式根本无法实现，频繁的“调规”不仅不能帮助项目落地，反而成为资产价值形成的障碍。

国土空间规划作为城市操作系统

研究提出，增量规划好比配置电脑硬件，存量规划则是安装操作系统，城市的效率取决于规划这个操作系统的运行能力。详规的底层协议解决用途、容积率和使用年限的规则设计，系统界面将产权地块作为项目入口，应用层则通过开放式策划为城市找到最优项目。规划审批的核心应从“指标”转向《规划指引》，使技术规定能根据市场需求快速调整。