内容简述

本指南确立了低效用地认定的术语定义、技术途径、资料调查、评价认定及成果管理等技术要求，适用于全国低效用地调查、评价与认定工作。本指南以第三次全国国土调查及最新年度变更调查成果为基础，将低效用地划分为低效工矿仓储用地、低效村庄用地、低效商住用地、低效设施用地及其他低效用地五种类型。本指南遵循综合分析、主导因素、定量与定性相结合及可行性原则，采用“定性一票否决”与“定量综合评分、末位淘汰”相结合的评价机制，对各类建设用地进行系统化筛查。定性评价依据国家产业政策、规划符合性、建筑安全、环保能耗等刚性标准并结合豁免清单进行初步判定；定量评价针对未直接定性为低效的工矿仓储和商住用地，选取集约程度、用地效益、配套服务、生态影响、社会效益、承载能力等六类指标进行综合评分，按末位区间比例认定。认定成果经市区两级审核、征求相关部门意见后形成正式清单，并纳入国土空间规划“一张图”系统，实现动态更新。

认定对象与类型划分

本指南认定对象为城镇与乡村地区中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰的存量建设用地，批而未供和闲置土地不纳入此范围。依据用途与特征差异，本指南将低效用地细分为五类：不符合环保安全标准或产出效率低下的工矿仓储用地；布局散乱、设施落后或有地质灾害隐患的村庄用地；建成年代久远、配套不全、存在安全隐患的商住用地；废置、闲置或已纳入更新计划的公共服务设施、交通运输及公用设施用地；以及历史遗留建设用地、零星边角地和政府研究认定的其他类型用地。

认定技术方法与程序

本指南采用多因素综合评价法，技术程序包括明确用地类型与范围、建立定性与定量评价指标体系、定性初步认定、运用德尔菲法或层次分析法确定指标权重、计算综合分值、定量初步认定、汇总形成初稿、征求意见并修订等步骤。定性评价实行“一票否决”机制，各类用地满足任一硬性标准且不在豁免清单内即可直接认定，其中豁免清单涵盖科创突破、民生保障、历史文化保护、军事安全等特殊价值用地。定量评价针对工矿仓储和商住用地，通过指标标准化与综合评分计算，将各县（区、市）内综合评分排名末位3%至5%的项目初步认定为低效用地。

识别认定后置程序与成果管理

经定量评价后进入综合认定环节，由县（区、市）级政府提交初步成果，市级自然资源主管部门组织技术审核，并视需要征求发改、住建、工信、环保、税务等部门意见，形成修改意见反馈修改后方可确定正式认定清单。低效用地数据库经市级审核并报上级备案后，纳入市级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。属地政府应根据再开发进展情况实时进行动态更新维护，市级层面则按自然年度周期向上级更新备案成果。

影响意义

该指南的出台为全国低效用地调查、评价与认定提供了统一的技术规范和工作程序，结束了各地认定标准不一、方法差异化的局面，使低效用地识别更加科学化、系统化与规范化。该指南通过建立“定性一票否决”与“定量末位淘汰”双轨评价机制，既有效衔接了国家产业政策、安全生产、环保能耗等刚性约束，又引入了集约程度、用地效益、生态影响等柔性量化指标，兼顾了政策执行的刚性与区域发展的弹性。该指南针对不同类型低效用地分别设置豁免清单，妥善处理了产业升级、民生保障、历史文化保护与低效用地再开发之间的关系，避免了“一刀切”可能带来的负面社会影响。从管理效能来看，该指南要求认定成果上图入库并纳入国土空间规划“一张图”系统，实现了低效用地信息的共享共用与动态更新，为各级政府精准掌握存量用地资源、制定再开发计划和土地调控政策提供了可靠的数据支撑。同时，从市县到省级、国家的逐级审核备案机制，强化了认定工作的质量管控与监督约束，有助于推动存量建设用地从粗放低效利用向集约高效转型，为优化城乡国土空间布局、促进经济社会高质量发展奠定了制度基础。