国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》国办发〔2019〕34号

本意见旨在完善我国建设用地使用权二级市场体系，着力解决交易规则不健全、信息不对称、平台不规范、政府服务和监管不到位等突出问题。本意见坚持以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通为重点，以不动产统一登记为基础，通过健全转让、出租、抵押规则，创新运行模式，构建服务与监管体系，力求降低制度性交易成本，提高存量土地资源配置效率，激发市场活力，最终形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

明确转让规则与出租管理

本意见将各类导致建设用地使用权转移的行为统一纳入转让范畴，并分别明晰了划拨、出让、作价出资等不同权能土地的转让条件，在补缴价款或保留权利方式上给予了灵活空间。同时，本意见规范了有偿取得和划拨土地出租的管理要求，建立划拨用地出租收益年度申报制度，并通过提供供需信息发布渠道、制定标准合同文本等方式改善出租市场环境。

完善抵押机制与保障权益

本意见明确了不同权能建设用地的抵押条件，允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的土地使用权进行抵押融资。同时放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人，并探索建立抵押风险提示和资金监管机制，以平衡融资便利与市场风险防控。

创新运行模式与健全服务体系

本意见要求各地建立城乡统一的土地市场交易平台，规范“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的全流程，并赋予政府在申报价格过低时的优先购买权。在服务方面，本意见推动交易、登记、税务、金融等窗口集中办理，推行“一窗受理、一网通办”，同时培育规范的中介组织，强化市场监测监管、信用体系建设与土地一、二级市场联动调控。