乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本“层级”，是实现各类国土空间要素精准落地的“棋盘”。其编制除了严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源本底特点，确定能够有效指导保护和利用地方自然资源的可行性措施。
一、乡镇级空间性规划的现状
1、空间性规划类型和数量众多，自成体系
乡镇作为最低层级的规划编制单元，也是“多规冲突”最直接的交汇点。机构改革前，各部门都编制了类型众多的空间性规划。这些规划在一定的历史时期内为城镇化、工业化发展，促进国土空间资源开发利用等发挥了重要作用，但也出现了规划类型过多、缺乏统筹、内容重叠冲突等问题。首先，各类规划的基础数据、坐标系统、地类划分、规划目标、指标体系、空间划分等核心内容均存在内涵和执行标准的差异，规划目标执行效果差；其次，空间性规划有自上而下的纵向类型，也有部门的横向类型，各部门规划编制过程中缺乏有效衔接，自成体系，规划空间的差异与冲突严重；再次，各纵向类型规划编制的数字化、信息化程度不尽相同，这就导致在乡镇级规划落地执行中 ，无法形成统一方向和统一数据，规划执行者无从下手。
2、各类规划目标与思路不尽相同
由于空间规划体系不统一，落实到乡镇级行政单元内的各类空间规划对生态建设的目标和建设思路不尽相同。
3、综合性规划管理人才缺乏，部门信息共享不足
由于城乡差距等原因，许多规划类专业技术人才、大学生到乡镇工作的意愿不强。当前，在技术专业性要求比较高的岗位和部门中大多都是由非专业人员承担，导致基层规划管理人员在规划实施过程中难以有效应对专业难题。同时，由于信息化建设的滞后，规划成果及支撑基础数据无法与上级部门及时共享，规划实施更新、监测和预警等流程建设也随之滞后。
二、乡镇级国土空间规划编制的思路
1、明确规划的定位和编制原则
与以往各类空间性规划相对单一或片面的发展目标不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划。乡镇级国土空间规划作为落实上级规划的底层单元，首先，应明确规划是落实省级、市级、县级国土空间总体规划和相关专项规划关于本乡镇的具体要求，也是实施国土空间规划用途管制的法定依据；其次，摸清乡镇全域各类资源底数，结合本地实际，明确上位规划落实在乡镇级空间的管控内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，完善全域支撑体系；再次，在上位规划确定的“三区三线”、国土空间开发保护格局、用途管制分区的基础上，因地制宜地细化、深化空间布局，尤其突出公共服务设施、市政基础设施等公益类设施的合理配置；最后，结合区域资源本底和上级管控要求，合理制订国土空间开发、资源保护、生态修复、国土整治等分阶段实施项目的统筹安排和行动计划，加强规划的实施性与操作性，明确对详细规划的指导要求和实施引导。
2、明确规划编制工作内容
一是夯实基础摸查。在乡镇级国土空间规划编制工作中，需收集包括相关规划成果、各项自然资源管理数据等各相关行业、部门的基础性资料，并对各项基础数据加以分类、归纳和分析。同时，还要深入乡村、部门、企业，通过现场踏勘、座谈交流等方式进行实地调研，深入了解本地发展实际与诉求，切实了解规划区域内的各相关方的合理诉求。二是确定规划编制内容和时序。在摸排规划区域内资源本底的基础上，因地制宜地制定并统筹生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、农村住房建设、公共基础服务设施布局等内容，建立分期建设的重点建设项目库，构建完善支撑体系清单，制定详细的用途管制规则。
三、完善乡镇级空间规划编制的建议
1、立足自然资源禀赋，确保“三条控制线”精准落地
运用科技手段开展规划区域内的“双评价”，以手机信令、信息点（POI）、经济运行等大数据技术为支撑，增强“三条控制线”的可执行性。
2、将逆向思维规划方法与现有规划方法有机结合
从规划设计非建设用地空间格局入手，以土地生态系统的视角，在保持生态内在联系过程的连续性和完整性的前提下进行生产建设用地安排，并与先确定建设用地后安排生态用地的传统规划思路相互印证，以达到开发和保护相协调，增强规划的实际操作性。
3、规划引领并促进乡村振兴建设
新时代乡镇级国土空间规划编制，应基于乡镇、乡村地区生态环境区位和资源本底，确定生态修复空间格局，提升乡村田园的生态质量和生态景观水平；基于乡镇、乡村的自身特点，因地制宜配置乡村各类基础服务设施，促进乡村土地复合利用，农业空间多功能保护式发展，引领并促进乡村振兴建设。
4、适当留白，实现规划弹性布局
乡镇级国土空间规划的刚性应体现在底线层面要素的管控，对区域发展有重要影响的自然要素如自然肌理、生态空间、公共服务设施等方面，必须严格控制、不能突破，而对其他方面应给予适度的弹性空间。例如：在城镇开发边界内不必进行图斑化用途制定，只需在城镇开发边界内划定不同区块为单元，按“面积刚性、布局弹性”的原则管理；为应对城镇发展的不确定性，在与生态红线、永久基本农田保护红线不相冲突的情况下，在城镇集中建设区外划定一定比例的弹性留白空间，允许开展符合特定条件的建设活动。通过刚性与弹性相结合的规划方式，增加规划的可执行性，减少规划实施过程的频繁调整。
5、建立全过程、多主体的规划公众参与制度
乡镇级国土空间规划的重点内容包括全域的自然资源保护、国土空间开发利用、全域空间格局、镇区空间布局和村庄建设管控等，涉及乡镇经济社会发展相关的各个部门和社会主体，必须建立起包含规划前期研究、规划草案、规划成果、管理管控措施制订等全过程，政府部门、村民、企业、乡贤、专家学者等多元主体共同组成的公众参与制度，实现开门做规划。
6、建立信息共享的规划信息管理平台
新时代的乡镇级国土空间规划编制已经从“蓝图型”向“协调管理平台型”转变；规划实施监督审查也不再只针对某一单项工作，而是穿插着多个部门及镇村协调工作，除去战略性预留用地部分的蓝图功能，大部分规划实施都需要通过协调来落实。因此，建立一个纵向到底、横向到边的规划信息化管理平台，对乡镇级国土空间规划的编制和落实至关重要；一方面，可以弥补乡镇与上级政府信息不对称的问题；另一方面，可以此作为构建国土空间数字化生态的基础和抓手，促进规划的实施监督预警管理。
作者：谭朝艺，国地科技营销中心总监，高级工程师
来源：《中国土地》2021年第1期
