山东省自然资源厅就《山东省林木采伐管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。文件共七章，覆盖采伐限额、林木采伐管理、特殊情形采伐、采伐审批、监督管理与附则，并附林木采伐申请书、申请小额采伐商品林告知承诺书两份参考样式。对规划与林业管理实务而言，值得逐条对照的是限额如何编、如何用，审批如何分类、如何简化，以及自然保护地、湿地、紧急情况等特殊情形如何衔接。
一、采伐限额：范围、编制与使用
1、限额范围与编制
采伐林地上胸径5厘米（含）以上的林木均纳入采伐限额管理。以下情形除外：灌木、竹林的采伐；在取得种子生产经营许可证的苗圃范围内，培育繁殖的苗木涉及采伐或采挖移植；经依法批准占（使）用林地上林木的采伐；依据相关规定不需占用限额的其他情形。
限额编制遵循消耗量低于生长量和森林分类经营管理的原则，每五年编制一次。由省级林业主管部门按规定组织编制本省森林年采伐限额，经征求国务院林业主管部门意见，报省人民政府批准后公布实施，并报国务院备案。采伐限额分为下达各编制采伐限额单位使用的限额和省级预留的不可预见性采伐限额。
2、限额使用与结转
批准下达各编制采伐限额单位的年森林采伐限额，为该单位每年采伐林地上胸径5厘米（含）以上林木蓄积的最大限量，不得突破。林木采伐限额实行五年总额控制政策，按照各分项限额指标进行分类管控。抚育采伐、低产低效林改造分项限额不足的，可调整使用主伐和更新采伐限额。发生森林火灾、林业有害生物等重大自然灾害确需清理受害木的，其采伐限额可在县域范围内不分类型集中使用。
“十五五”期间，各年度采伐限额有结余的可以向后续年度结转使用，当年限额不足的可提前使用计划期内下一个年度的限额，提前使用的额度从下一年度限额中抵扣，确保五年总额不超支。结转及预支需经县级申请、市级审核同意，并报省级备案。经批复的不同编限单位之间的采伐限额不得挪用，同一编限单位不同森林类别、不同森林起源之间的采伐限额不得串用。
3、省级不可预见性采伐限额
不可预见性采伐限额由省级林业主管部门统筹管理，专项用于森林火灾、林业有害生物等自然灾害的受灾林木清理，影响电力、交通、水利设施安全运营和日常维护等公共安全的林木采伐，自然保护区等特殊情况的采伐，使用中央或省级财政资金营造林项目等未列入规划期限额编制内的林业生产任务。申请由县级林业主管部门提出，经市级审核确认后向省级提出正式书面申请，同意后下拨。经批准追加的限额必须专项使用，严禁超量、超范围、超用途使用；县级林业主管部门是申请责任主体，对材料真实性负责，实行专项登记建档。
二、林木采伐管理与特殊情形
1、人工林与天然林采伐
公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，但因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害、已办理建设项目合法占用手续等需要采伐的除外。依法放活人工商品林采伐，取消人工商品林主伐年龄限制，严格控制皆伐面积：坡度小于等于5°，皆伐面积不超过20公顷；坡度大于5°但小于等于15°，不超过10公顷；坡度大于15°但小于25°，不超过5公顷；坡度大于等于25°，不得进行皆伐。采伐后不易更新或者容易造成水土流失的林分，应严格控制皆伐。
禁止天然林商业性采伐。对纳入保护重点区域的天然林，除林业有害生物防治、森林防火等维护天然林生态系统健康的必要措施外，禁止其他一切生产经营活动。多代萌生天然次生林、因造林树种选择不当形成的低质低效人工纯林，符合改造采伐条件的，可实施疏伐改造；对天然林不得实施皆伐改造，禁止将天然林改造为人工林。
2、采伐作业与更新
采伐林木应依法凭证采伐，按采伐许可证规定的采伐蓄积、树种、方式、范围、面积、时间、强度等要求进行。严禁异地、超范围、超蓄积采伐。采伐期限原则上不跨年度，下半年核发许可证确实无法在当年度完成作业的，可跨年至次年2月底。采伐后应按不少于许可证核定的采伐面积和规定更新日期，在原采伐迹地上于当年或次年完成更新造林，树种宜选择与立地条件相适应的乡土树种，严禁擅自将公益林采伐后通过更新造林转变为商品林。
3、自然保护地、生态保护红线与湿地
涉及国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地的林木采伐，应符合相关法律法规和政策文件规定，确需采伐的需经自然保护地管理机构审核同意；涉及国家公园、自然保护区内采伐的，管理机构或经营单位应编制实施方案、科学论证并征求意见，建立林木采伐台账。自然保护区的林木禁止采伐，但因防治林业有害生物、森林防火、维护主要保护对象生存环境、遭受自然灾害等特殊情况，以及一般控制区内与保护目标一致的人工商品林抚育、树种更新等经营活动必须采伐的除外。生态保护红线内自然保护地核心保护区外，仅允许开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动清单规定的林木采伐行为；自然保护地外的林木采伐按生态保护红线管理规定由相关主管部门备案。
不得擅自采伐湿地上生长的林木，确需采伐的应经湿地主管部门审核同意后，再由审核发放采伐许可证的部门依据同意意见办理。
4、先行采伐
因森林火灾、抢险救灾、重大自然灾害、重大公共安全等紧急情况需要立即采伐林木的，可先行采伐。组织抢险的单位或者部门应自紧急情况结束之日起30日内，将采伐情况及有关材料向县级林业主管部门报告；县级核实后，符合情形的不再办理采伐许可证，据实核销采伐限额，建立先行采伐台账，并向市级林业主管部门报告。涉及省属、设区市所属国有企事业单位内林地的先行采伐，参照该条向其所属林业主管部门报告。
三、采伐审批：分类、权限与程序
1、审批权限与无需办证情形
单位和个人采伐林地和湿地上的林木，由审核发放采伐许可证的部门核发林木采伐许可证；非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门按规定管理。审批权限上，省和设区市所属国有企业事业单位内林地上的林木采伐，由省级林业主管部门或其委托的部门核发；县属国有企业事业单位内林地上的，由县级负责审批的部门核发；集体林地上的，由县级负责审批的部门核发；飞地、插花地林地上的，由林地飞入地的县级负责审批的部门核发，政府间有协定的按协定执行。
不需要申请林木采伐许可证的情形包括：农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木；自然保护区以外的竹林；在取得种子生产经营许可证的苗圃范围内培育繁殖的苗木涉及采伐或采挖移植；不以木材生产为目的，对经济林进行矮化、修枝和嫁接等不破坏树木根系且不伐除主干的经营活动；依法准予占用的林地取得建设用地手续后其地上的林木；法律法规和国务院林业主管部门明确无需办证的其他情形。
不得核发采伐许可证的情形包括：采伐封山育林期、封山育林区内的林木；上年度采伐后未按规定完成更新造林任务；上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者林业有害生物灾害未采取预防和改进措施；林木、林地权属不清或者有争议，以及在抵押权存续期间未经抵押林权人同意（因依法处置抵押林权需要采伐的除外）；法律法规和国务院林业主管部门规定的禁止采伐的其他情形。
2、告知承诺与一般审批
林农个人申请人工商品林采伐面积不超过3亩或者蓄积不超过15立方米的，实行商品林小额采伐告知承诺审批。申请人凭合法有效身份证明填写林木采伐申请书，明确采伐四至范围，并签署承诺书，承诺材料真实准确、无林权纠纷、不存在抵押、遵守采伐技术规程、依法伐后更新并承担相关法律责任。审批部门以告知书形式明确违规采伐和未履行更新义务的法律责任，凭材料及承诺书发证，不再进行伐前查验等程序；对承诺造假或拆分申报等不诚信情形的申请人，不再适用告知承诺审批。
一般审批需提交林木采伐申请书、申请人或委托人身份证明、不动产权证或其他权属证明材料、林木采伐简易设计书或作业设计书等。独立编制采伐限额的单位以及采伐公益林和采伐面积大于2公顷或蓄积量大于120立方米人工商品林的需编制作业设计书；面积小于等于2公顷或蓄积量小于等于120立方米人工商品林需编制简易设计书。清理受灾林木、野生动植物栖息地改造、科学研究等涉及采伐的，可依据经过论证并审核同意的项目实施方案核发；林草有害生物疫情防控除治、重要生态系统保护和修复、森林质量精准提升等重大项目，除治方案、作业设计符合伐区调查设计要求的，可依据其核发。国有林业企业事业单位还应提交上年度采伐更新验收证明。
3、程序与档案
受理申请后应在行政许可法规定时限内作出是否许可决定，不符合条件的作出不予许可的书面决定并说明理由。审批部门应对伐区调查设计材料的内容、格式、质量进行审核，指派两名以上工作人员现场核查，确认属实后核发。申请人提交虚假材料的依法追责，不诚信的组织和个人记入林木采伐失信台账。除实行告知承诺制审批外，采伐国有林的在国有林经营单位所在地公示，采伐集体林或个人所有林木的在林木所在地行政村或者自然村公示，公示时间不少于5个工作日。审批部门应建立健全审批登记、许可证核发台账、失信台账和档案管理制度，鼓励纸质与电子双重归档。
四、监督管理
1、全流程监管与职责分工
建立林木采伐全流程监管机制，逐步实现采伐范围数字化获取和管理。审批部门负责伐前查验、资料审核、许可证发放等程序性工作，对核发程序合法性和材料完备性负责；县级以上林业主管部门建立健全监督检查制度。审批部门为行政审批部门的，要及时将核发情况同步推送同级林业主管部门；县级林业主管部门要及时将更新造林验收情况和限额执行情况推送同级行政审批部门。市级林业主管部门每年2月底前将上年度采伐限额执行和管理情况上报省级。
2、违规处置与安全生产
监督检查中发现超范围采伐、未及时完成更新造林、借采伐更新改变林地用途，以及伪造、变造、买卖、租借采伐许可证的，按《中华人民共和国森林法》等依法处置。涉及采伐的单位、个人要落实安全生产责任制，市、县两级林业主管部门落实管行业必须管安全、管业务必须管安全的要求。
五、总结
这份征求意见稿把限额的五年总额控制、审批的分类简化与特殊情形的审核衔接放在同一框架内，实务中需重点核对本地限额结转预支的申请备案路径，以及自然保护地、湿地、先行采伐等情形的前置审核与报告时限。
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