两版标准的根本差别不在分类框架本身，而在文件性质、效力层级和配套内容的完备程度上。2023年版是自然资源部印发的行政规范性文件《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号），本次征求意见稿是在其基础上制定的推荐性国家标准 [1][2]。分类体系的主干被继承，新增的主要是标准化的体例结构、编制说明论证体系，以及建设用地兼容功能与混合用地适配性两张指引表 [1]。
一、2023年版《分类指南》的既有基础
2023年版指南的定位是统一国土调查、统计和规划分类标准的技术文件，适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、督察、执法、登记及信息化管理等工作 [2]。
其核心内容包括：
分类体系：采用三级分类体系，设置24个一级类、113个二级类及140个三级类 [2]。
总体原则：坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，体现耕地保护优先、绿色发展理念，坚持同级内分类并列不交叉，坚持科学、简明、可操作 [2]。
分类规则：依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素归纳划分，设置不重不漏；具备多种用途时以主要功能归类 [2]。
使用原则：二级类为国土调查、国土空间规划的主干分类；全国国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类；总体规划原则上以一级类为主可细分至二级类，详细规划和市县层级专项规划原则上使用二级类和三级类 [2]。
城镇村及工矿用地分类：设专表规定其名称、代码，城镇村庄内部尚未建设的土地按《用地用海分类》调查确定地类后分别纳入统计 [2]。
地下空间用途分类：对照表2.1用地类型，在代码前增加UG字样，未列用途按补充分类表处理 [2]。
细分规定：各地可制定实施细则；未展开二级类的一级类、未展开三级类的二级类及三级类可进一步细分；现有分类未设复合用途的，可增设土地混合使用的用地类型及详细规定 [2]。
附录：包括分类名称代码含义表、城镇村及工矿用地分类表、与《土地管理法》“三大类”对应关系表、与《湿地保护法》湿地对应关系表、地下空间用途补充分类表等 [2]。
二、征求意见稿的主要变化
征求意见稿作为推荐性国家标准，在继承2023年版主体框架和内容的基础上，发生了以下几方面实质变化 [1]：
（一）文件性质与效力层级提升。 由部发行政规范性文件转为推荐性国家标准，列入《国土空间规划技术标准体系三年行动计划（2024—2026年）》项目表，2024年10月通过国家标准立项评估并下达计划（计划号20243267-T-334），由中国国土勘测规划院牵头，联合自然资源部国土空间规划研究中心、中国城市规划设计研究院、国家海洋信息中心、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、北京市城市规划设计研究院、江苏省土地勘测规划院、武汉市规划研究院、北京大学等单位起草 [1]。这意味着分类标准从行业技术文件上升为需按国家标准制修订程序走完预研究、立项、起草、征求意见、审查报批全流程的正式标准 [1]。
（二）体例结构标准化。 征求意见稿按国家标准编写规则组织为7个部分：前言、范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、用地用海分类、其他规定，并附附录 [1]。相比2023年版以“总则＋分类＋附录”为主的指南式结构，新增了术语和定义、规范性引用文件等标准必备要素，体例更规范 [1]。
（三）新增编制说明论证体系。 征求意见稿配套编制说明，系统论证任务来源、制定背景、起草过程、编制原则、主要内容确定依据、试验验证、与国内外同类标准对比、与法律法规及相关标准关系、重大分歧意见处理、专利说明、实施措施建议等事项 [1]。这是2023年版文件所不具备的，属于标准报批的必备论证材料 [1]。
（四）新增建设用地兼容功能与混合用地适配性两张指引表。 征求意见稿附录设“建设用地兼容和混合功能指引”，其中D.1为建设用地兼容功能指引，明确建设用地的适建兼容功能宜参考表D.1，各地可因地制宜细化完善；D.2为混合用地适配性指引，明确混合用地的功能适配性宜参考表D.2，各地可因地制宜细化完善 [1]。这一内容直接回应了新产业新业态发展对混合用地、空间复合利用提出的更高要求，是2023年版所没有的 [1]。
（五）附录体系调整与充实。 征求意见稿附录包括：与《土地管理法》农用地、建设用地、未利用地“三大类”对应关系表；与《湿地保护法》湿地对应关系表；地上、地下空间用途补充分类名称、代码及含义（规范性附录）；建设用地兼容和混合功能指引（资料性附录）[1]。其中地上地下空间用途补充分类被明确为规范性附录，兼容与混合功能指引为资料性附录，附录的属性定位更加清晰 [1]。
（六）编制依据的衔接面进一步明确。 编制说明明确分类统筹衔接现行标准和法律：耕地、园地、林地、草地等衔接《土地利用现状分类》GB/T 21010-2017并结合“三调”成果修改完善含义；城镇内部用地衔接《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137-2011；同时衔接《湿地保护法》界定的湿地范围与地类 [1]。并说明因湿地定义范围较广，分类采用狭义湿地定义，通过对应关系表解决口径差异 [1]。
（七）陆海统筹与重点地类的延续性处理。 用海分类继续设渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海及其他海域6个一级类并细分为16个二级类；围填海形成的陆地按陆域各类用地分类；无居民海岛纳入相应用海分类；“沿海滩涂”作为“湿地”一级类下的二级类 [1]。这些安排与2023年版一脉相承，征求意见稿主要在标准化表述和衔接论证上予以固化 [1][2]。
三、差异的实质判断
综合看，征求意见稿的改变集中在“标准化”而非“分类实体”上：分类层级、主干地类、陆海统筹和地上地下统筹的基本思路被继承 [1][2]；真正的增量在于国家标准体例、编制说明论证体系、两张兼容与混合用地指引表，以及与《土地管理法》《湿地保护法》对应关系的规范化表达 [1]。对使用者的直接影响是：分类主干口径保持稳定，但混合用地、空间复合利用有了可参照的指引工具，标准实施的程序性要求也随之提高 [1]。
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