2026年9月21日，黑龙江省自然资源厅起草《关于依法批准建设占用耕地耕作层 土壤剥离利用工作的指导意见》（征求意见稿）。
黑龙江省出台建设占用耕地耕作层土壤剥离利用指导意见，全面规范检测、剥离、验收、运输、存储、管护、再利用全链条闭环管理。适用范围覆盖批次用地、单独选址、临时用地、设施农业等各类建设项目占用耕地，遵循“应剥尽剥、能用尽用、即剥即用、随剥随运、少储少运、储必管好”原则，建立内业管理档案，确保剥离土壤数量保全、质量不降、生态无损。
工作程序上，项目须在预审选址、可研、初步设计阶段前置安排剥离内容，编制剥离利用方案或利用表并经专家评审备案，未备案不得开工。土壤检测由具备资质机构承担，Ⅰ、Ⅱ类必须剥离并分类存储优先利用，Ⅲ类可不剥离。剥离须由有资质主体实施并落实监理，黑土地应剥尽剥，严禁应剥未剥、厚度不足。验收实行闭环核验，20个工作日内申请，不合格不得转入后续环节。运输实行凭证通行、轨迹可溯，严禁混装污染。存储须集中规范、分类堆存、上图入库，堆放高度不超5米，存储周期原则上不超3年。管护明确责任主体，台账影像保存不少于10年。利用优先保障县域内，富余土壤可市场化交易。
压实市县主体责任，将剥离利用纳入耕地保护考核和离任审计，建立激励与资金保障机制，明确实施主体和费用纳入成本，对失职渎职行为严肃追责。
全文如下：
关于依法批准建设占用耕地耕作层 土壤剥离利用工作的指导意见
（征求意见稿）
各市（地）、县（市、区）政府（行署），省政府各有关直属单位：
为深入贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神，按照《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《黑龙江省黑土地保护利用条例》，依据《表土剥离及其再利用技术要求》（GB/T45107-2024），全面规范建设占用耕地耕作层土壤检测、剥离、验收、运输、存储、管护、再利用全链条闭环管理，压实各级政府、行业部门、市场主体法定责任，健全刚性约束、分级惩处、终身问责机制，就依法批准建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作，提出如下指导意见。
一、总体要求
黑土地是“耕地中的大熊猫”，耕地耕作层土壤是农业生产中不可再生宝贵资源，保护好、利用好耕地耕作层土壤是耕地保护的重要内容。建设项目占用耕地，坚持“尽量少占、不占耕地”原则，确需占用耕地的，应严格落实耕地占补平衡、耕作层土壤剥离利用责任，遵循“应剥尽剥、能用尽用、即剥即用、随剥随运、少储少运、储必管好”总体要求，统筹耕地耕作层土壤标准化检测、专业化剥离、密闭化运输、闭环化验收、规范化存储、常态化管护、科学化再利用全链条管控，建立全过程内业管理档案，确保剥离土壤资源数量保全、质量不降、生态无损，实现社会效益、经济效益、生态效益相统一，坚决扛起维护国家粮食安全重大政治责任。
二、适用范围
建设占用耕地耕作层土壤剥离利用，是指对建设项目拟占用的耕地，在项目开工建设前，采取机械或人工方式将适合耕种的耕作层土壤剥离。本意见适用于本省行政区域内批次用地、单独选址用地、临时用地、设施农业用地等各类建设项目占用耕地耕作层土壤剥离利用等工作全部环节，覆盖检测、剥离、验收、运输、存储、管护、调配、利用、核查、损毁认定、违法处罚、追究责任全流程。已完成剥离入库堆存的耕地耕作层土壤管护、调配、损毁处置按照本意见执行。
有下列情形之一的，经县级自然资源、农业农村等部门联合认定并报本级政府书面批准（须留存全套检测、论证档案永久备查），可不实施耕作层土壤剥离：一是经具备资质检测机构检测，符合《表土剥离及其再利用技术要求》规定，不适宜剥离利用的；二是国家安全、军事、抢险救灾等应急临时占用耕地，且短期恢复的；三是建设项目未经批准占用耕地已完成处罚，地表已硬化，不具备剥离条件的；四是临时用地采取合理的技术手段或防护措施，经论证认定能够不破坏耕作层的；五是经论证认定不破坏耕作层、不修建永久性建筑物、构筑物的；六是法律法规、国家技术规范规定免于剥离的其他情形。
三、工作程序
（一）可研报告和剥离方案编制
1.用地预审与选址阶段前置审查。
在建设项目用地预审与选址意见书办理阶段，项目单位应将耕地耕作层土壤剥离利用有关内容纳入申报材料，明确拟占用耕地面积及耕作层土壤预计剥离面积、剥离层厚度、土壤利用方向。
2.可行性研究报告编制。
建设占用耕地项目，项目单位在编制可行性研究报告时，明确需剥离土方量总量测算和涉及的耕地耕作层土壤剥离利用投资估算等内容。
3.初步设计方案编制。
项目单位在编制初步设计方案时对工程涉及的耕地耕作层土壤剥离及自用等情况作出专章安排。
4.剥离利用方案编制。
（1）单独选址项目，在工程实施前，由用地单位编制《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用方案》，完整包含项目概况、编制依据、检测、剥离、验收、运输，以及存土场选址、标准化存储、常态化管护、汛期应急防护、土壤利用计划、资金保障、损失赔偿责任等内容，专家评审通过后，由县级地方政府备案，未备案项目原则上不得开工建设。方案存在剥离方式不科学、存储选址不合规、缺少防护措施设计、未列明损毁赔偿、消纳计划空泛等情形，一次性告知限期补正，逾期不予备案。
（2）批次用地项目，由县（市、区）政府组织编制《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用方案》，完整包含项目概况、编制依据、检测、剥离、验收、运输，以及存土场选址、标准化存储、常态化管护、汛期应急防护、土壤利用计划、资金保障、损失赔偿责任等内容，统筹辖区集中存土场布局、跨项目土壤统筹调配等工作，专家评审通过后，由县级地方政府备案，未备案项目原则上不得开工建设。
（3）临时用地项目，由用地单位将耕地耕作层土壤剥离利用有关内容纳入《土地复垦方案》，无需单独编制土壤剥离利用方案，完整包含是否剥离耕作层土壤论证，项目概况、编制依据、检测、剥离、验收、运输，以及存土场选址、标准化存储、常态化管护、汛期应急防护、土壤利用计划、资金保障、损失赔偿责任等内容，专家评审通过后，由县级地方政府备案，未备案项目原则上不得开工建设。
（4）设施农业用地项目，对于非个人（包含企业、事业单位等）设施农业用地项目，由用地单位编制《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用方案》，完整包含项目概况、编制依据、检测、剥离、验收、运输，以及存土场选址、标准化存储、常态化管护、汛期应急防护、土壤利用计划、资金保障、损失赔偿责任等内容，专家评审通过后，由县级地方政府备案，未备案项目原则上不得开工建设；对于个人设施农业用地项目，无需编制剥离利用方案，简化为填写《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用表》，由县级自然资源部门会同农业农村部门备案，未备案项目原则上不得开工建设。
剥离利用方案和利用表涉及剥离方式、堆存点位、消纳计划重大调整的，需重新评审备案。剥离利用方案未按相关政策法规和技术规范载明约束性条款的，不予备案。重大线性工程耕地耕作层土壤剥离利用方案作为工程实施方案的重要组成部分，需经项目行业主管部门同意，编制阶段同步公示，设置群众监督举报渠道。剥离利用方案逐级汇交到市级自然资源主管部门。市级政府定期组织对落实情况的抽查检查。
（二）组织实施
1.检测。县（市、区）政府统筹组织委托具备土壤检测资质的机构，对建设占用耕地耕作层土壤开展土壤质量检测，检测指标含土壤pH、含盐量、有机质、土壤质地、发芽指数、耕作层土壤可剥离厚度、砾石含量、地形坡度和土壤污染管控等，出具正式土壤质量评价报告，确定剥离土壤质量等级分类，作为项目可行性研究报告、土壤剥离利用方案和利用表编制依据。Ⅰ、Ⅱ类土壤必须实施剥离、分类单独存储、定向优先利用；Ⅲ类可不予剥离。检测范围及取土点位需能反映拟剥离土壤的全面真实状况。检测机构对检测数据、质量分级结论终身承担法律责任，出具虚假报告、瞒报土壤污染/退化情况，依据相关法律法规予以处罚，纳入行业失信黑名单。
地方政府定期对第三方检测成果开展抽查复核。
2.剥离。土壤剥离实施主体需具备土石方施工资质，实行工程项目化管理模式，落实工程监理制度（个人设施农业用地项目除外），相关管控要求、质量责任、违约赔偿条款全部纳入施工合同刚性条款。土壤剥离工作需严格按照《表土剥离及其再利用技术要求》（GB/T45107-2024）实施，剥离面积、剥离时间、剥离厚度、分层剥离工艺等必须严格符合已备案《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用方案》规定，剥离面积精准匹配用地审批范围，严禁批大剥小、漏剥地块、应剥未剥。黑土地严格依据《中华人民共和国黑土地保护法》要求应剥尽剥，无最低剥离厚度限制。剥离作业科学安排时序，原则上主动避开农作物生长期、土壤冻土期，严控机械碾压、底层生土混掺、建筑垃圾混入等破坏行为，最大限度保护土壤团粒结构、有机质及原生土层属性，防止施工扰动造成Ⅰ类优质土壤降级为Ⅱ、Ⅲ类低质土壤。施工全过程影像资料统一归档留存不少于10年。
存在应剥未剥、剥离厚度不足、剥离面积缩水等情形：立即停工整改，限期补剥到位；逾期未完成整改的，原则上不得进入验收、运输、主体工程施工环节，并依据《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《黑龙江省黑土地保护利用条例》予以处罚，对于违法用地涉及“应剥未剥”或剥离不到位等违反耕地耕作层土壤剥离法律法规的，应统筹考虑依法依规予以处罚，涉及永久基本农田和黑土地的依法从重处罚。
因施工工艺粗放、管控缺失，导致底层生土、砂石、建筑垃圾混入，造成剥离土壤类别档次下降、地力损毁，由实施主体承担全部整改修复成本，并承担民事生态损害赔偿责任，限期等量置换同等级耕地耕作层土壤。监理单位未及时制止违规剥离、未下达书面整改通知、未上报行业主管部门的，追究监理连带赔偿责任，依法给予相应处罚并纳入监理行业黑名单。违反法律法规造成土壤重大损毁、经济损失数额较大的，同步移交纪检监察机关追究相关监管人员党纪政纪责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
3.验收。耕地耕作层土壤剥离验收实行闭环式全要素核验，可根据工作需要分区、分段、分期申请。剥离实施单位应在耕地耕作层土壤剥离完成后20个工作日内，完整归集全套验收资料，向县（市、区）政府提出验收申请，逾期未申请的暂缓办理后续用地相关手续。县（市、区）政府在接到验收申请后，及时组织自然资源、农业农村等部门及有关专业专家组成联合验收组，严格对照《表土剥离及其再利用技术要求》（GB/T45107-2024）、已备案的土壤剥离利用方案、土壤剥离利用表逐项核验剥离范围、剥离厚度、土方总量、土壤质量、施工管控全过程，据实出具客观完整验收意见，严禁简化流程、降低标准、遗漏关键核查项。验收材料必须完整归档留存不少于10年，主要包含：土方量测量报告、土壤质量评价报告、施工日志、监理日志、可体现时间地点等要素水印全过程施工影像、分层剥离记录、土壤分区标识台账等资料，资料缺失、数据前后矛盾的一律不予受理验收。验收不合格原则上不得转入运输、存储、再利用等环节，项目主体工程原则上不得开工建设；违规进场施工的，立即责令全面停工整改，整改全部达标并复核通过后方可复工。
施工单位、监理单位隐瞒应剥未剥、剥离厚度不足、生土混掺致土壤降级、土方量缩水等问题，伪造施工日志、影像资料，提供虚假土方测绘报告、土壤质量评价报告骗取验收合格，立即撤销验收意见，依法依规予以处理，并重新组织全流程复核验收，全部整改、复测费用由建设、施工单位全额承担。测绘、检测机构、验收专家出具虚假意见、隐瞒重大缺陷的，依法追责、移出专家库或列入行业黑名单。联合验收单位及工作人员履职疏漏、失职把关、弄虚作假、徇私舞弊的，依法依规追责问责，涉嫌玩忽职守、造成重大损失的，移送司法机关追究刑事责任。拒不配合验收核查的，依据《中华人民共和国黑土地保护法》相关规定处置。
4.运输。剥离土壤运输实行“凭证通行、轨迹可溯”管理。落实“一车一凭证、源头可查、终点可核”备案运输制度，县级自然资源部门统一印制土壤转运凭证，载明地块来源、土壤质量等级、运量、目的地、承运单位；无凭证原则上不得驶出剥离现场。运输车辆应采取有效措施，防止扬撒、飘散，严禁将剥离土壤与生活垃圾、一般工业固体废物、危险废物等污染源混装混运。到达目的地后，接收方须核对凭证信息与实物是否一致，并拍摄带有时间、地点水印的卸货影像资料，归档留存不少于10年。县级以上人民政府交通运输主管部门依法对经营性运输车辆运输黑土行为进行监督管理，查处无备案凭证转运等违法运输行为。
无土壤转运凭证擅自转运剥离土壤，或混装各类污染物造成土壤降级污染的，没收涉案耕地耕作层土壤，责任主体承担全额生态修复、等量置换优质土壤赔偿责任；拒不配合核查、隐匿销毁运输台账影像资料的，依据《中华人民共和国黑土地保护法》相关规定处置。违规倒卖外运剥离土壤的，没收全部违法所得及涉案黑土，依法依规处罚。
5.存储。剥离土壤不能做到“即剥即用”的，需统一规划设置集中存土场，强化水土保持等相关管护措施，实行规范化集中管理，项目单位自用剥离土壤的存土场选址由项目单位申请并经属地自然资源主管部门同意。所有剥离土壤存土场均需上图入库。存土场选址坚持安全合规、交通便利的原则，符合选址要求，优先选用废弃土地、闲置建设用地和未利用地，应避让永久基本农田、生态保护红线、饮用水水源地、河湖管理范围等生态敏感区域，避让滑坡泥石流等地质灾害风险区，以及对公共设施、重要基础设施、工业企业、居民点等有重大影响的区域。存土场按剥离区域、土壤质量等级分类，对土壤实行分区分类堆存，设置隔离围挡，严禁不同来源、不同质量等级的土壤混堆，确保土壤结构与原生特性不受破坏。混堆造成土壤质量降级丧失耕作功能的，全部损失由责任主体承担等量同等级土壤置换、地力修复全部成本。
存土场未上图入库、存土场未批先建、选址突破避让红线、未在水土保持方案确定的范围内堆放土壤，未设立标准化公示牌，责令停止堆土、限期补办手续，逾期不整改的依据《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国黑土地保护法》相关规定从重处置；违规混堆拒不整改、防护设施长期缺失引发大面积水土流失灭失的，依法从严实施处罚。违规存储造成剥离土壤大面积灭失、生态损害的，由地方政府组织土壤损毁损失认定，并依法依规追究责任；监管人员审核、巡查失职放任违规堆存、选址乱象的，依规追责问责，涉嫌玩忽职守罪的移送司法机关。
6.管护。项目自用剥离土壤，建设单位、施工总承包单位为直接管护主体，全额承担管护、防护、修复资金，接受县乡政府、行业部门监管。县域统筹集中存土场，属地县级政府为管护责任主体，具体执行部门在确认该管护服务内容非应当由政府直接履职事项后，及时将管护服务纳入部门政府购买服务指导性目录，可通过政府购买服务委托第三方专业机构管护。管护协议必须载明土壤保全、损毁赔偿、失信退出、应急处置刚性条款。每个堆土分区设置公示牌，标注项目名称、存储起止时间、土方量、土壤等级、专职管护责任人、行业监管举报电话等信息。存土场堆放高度最高不超过5m，应设置排水设施，堆放半年之内的采用防尘网、塑料膜、土工布进行遮盖保护；堆放超过1年可播撒一年生或多年生浅根草本种子，或采用遮盖物、填土编织袋来挡土。具备条件的存土场布设高清视频监控，统一接入省级自然资源空间地理信息共享平台，省级统筹视频资源实现全域在线实时监管。严格执行巡查检查制度，汛期每日全覆盖巡查；配备专职管护人员，建立标准化台账，完整记录巡查时间、堆体状态、排水通畅情况、覆盖完好度、降水情况、隐患问题、整改销号影像；所有台账、视频、影像资料统一归档保存不少于10年。每年至少开展1次土壤质量复测，动态监测土壤风化、退化情况。各地应采取措施，实事求是加快存储土壤利用，剥离土壤存储周期原则上不超过3年；存储满2年仍无明确消纳利用项目、无年度调配计划的，市县级政府启动县域、市域跨区域统筹调剂；存储满3年未完成消纳且无正当合规理由的，启动损失核查程序。在不扰动土体结构、不改变土壤性状、确保安全可行等前提下，各地可结合实际探索使用性存储方式，确保剥离土壤数量不损失、质量不下降、生态有提升。存土场未同步配套截排水、护坡、全覆盖等防护设施，或未落实视频监控、分区围挡标准化要求，限期整改仍未达标，暂停新增土壤入库审批；管护期间发生雨水冲刷流失、边坡坍塌掩埋、长期裸露风化、垃圾/渣土混堆污染、人为盗挖倒卖、台账虚报瞒报存量，造成Ⅰ、Ⅱ类降级或耕作土损失的，由县级自然资源部门牵头开展标准化土壤损毁损失认定，出具认定文书作为处罚、问责、追偿法定依据，依法依规实施全链条处置。
7.利用。严格按照国家法律法规及相关技术规范明确的使用方向，节约集约、高效利用好宝贵的剥离土壤资源，用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地治理、高标准农田建设、土地复垦、中低产田改良、生态多样性保护、矿山生态环境修复、绿化造林等。Ⅰ类土壤应优先用于土地复垦、中低产田改良、被污染耕地治理、新开垦耕地和劣质耕地改良以及高标准农田建设。Ⅱ类土壤应优先用于生态多样性保护、矿山生态环境修复、绿化造林等生态修复工程。为有效消纳剥离土壤，各地在土地复垦、中低产田改良、被污染耕地治理、新开垦耕地和劣质耕地改良以及高标准农田建设时原则上不使用Ⅰ类以下土壤；在生态多样性保护、矿山生态环境修复、绿化造林等生态修复工程时原则上不使用Ⅱ类以下土壤，违规降级使用优质土壤的，撤销项目验收、追缴相关涉农补贴。结合利用区地形地貌，合理确定覆土厚度，避免造成剥离土壤的损失浪费。国家及省级重大线性工程单独选址项目剥离的耕地耕作层土壤，满足国家规定的使用方向前提下，可优先用于本工程。本辖区内剥离土壤应优先保障县域内利用。本县域内无法及时利用的，由市级政府在辖区内统筹；市域内无法及时利用的，与相邻市（地）自行协商调剂。每年年底前，县（市、区）政府编制下一年度土壤剥离利用计划，确定年度土壤需求清单，明确需土项目名称、地点、数量、质量等级以及用土主体等要求。同步上报辖区存土场存量、管护隐患整改台账；存量土壤损毁隐患未全部整改清零的，暂缓新增剥离任务审批。市（地）政府要对本辖区内土壤需求进行汇总并公告，依托省级公共资源交易平台常态化发布土壤调剂供需信息，富余土壤市场化交易统一线上规范办理。
四、有关要求
（一）压实主体责任。各市（地）政府（行署）统筹做好本区域耕地耕作层土壤剥离利用工作监督指导；建立自然资源、农业农村、水利、公安、财政分工协同机制。各县（市、区）政府为责任主体，负责耕地耕作层土壤检测、剥离、验收、运输、存储、管护、再利用全流程的监督管理。市、县两级政府须将土壤剥离利用工作纳入政府重要议事日程，将耕地耕作层土壤剥离利用工作情况及承诺制落实情况、存土场管护、土壤损毁整改情况纳入年度耕地保护工作情况报告，并按照《中华人民共和国黑土地保护法》有关规定，向上级人民政府和同级人大报告。省级将各地耕地耕作层土壤剥离利用工作开展情况、存土场管护成效纳入年度自然资源督察，问题突出地区挂牌督办。各行业主管部门依职责做好耕地耕作层土壤剥离利用工作。
（二）明确实施主体。批次用地占用耕地的，耕地耕作层土壤剥离利用的实施主体是项目所在县（市、区）政府，土壤剥离、运输、存储、利用等费用纳入供地成本；单独选址项目占用耕地的，耕地耕作层土壤剥离利用的实施主体是建设用地单位，剥离、运输、存储等相关费用纳入项目开发成本，耕作层土壤剥离纳入施工合同；临时用地、设施农业用地需要剥离利用的，由项目用地单位（个人）实施耕作层土壤剥离，并承担相关费用。上述各类实施主体严格按照已备案的《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用方案》或《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用表》实施，如富余耕地耕作层土壤拟依法进行市场化配置，需符合财经纪律及有关要求，依法依规统一纳入省自然和生态资源等公共资源交易平台，常态化发布土壤资源信息，实现资源公开共享，交易全过程核验土壤来源、质量凭证，规范留存交易台账。
（三）强化考核问责。将耕地耕作层土壤剥离完成率、存土场标准化管护达标率、土壤损毁隐患整改清零率、存量土壤消纳清零进度等，纳入市（地）、县（市、区）党政领导班子年度耕地保护和粮食安全责任制考核。将土壤剥离利用情况、存土场土壤资产管理情况、损毁处置整改情况纳入领导干部自然资源资产离任审计必审内容。同一县（市、区）年度发生2起及以上土壤重大损毁流失案件，或发生大规模黑土灭失、引发河道淤积、地质灾害、重大信访、中央省级督察通报的，由上一级政府约谈属地党委、政府主要负责人。对在土壤剥离利用监管工作中存在不作为、慢作为、乱作为、弄虚作假、隐瞒土壤损毁问题等情形的，省级自然资源主管部门可挂牌督办，依规依纪依法严肃追究相关领导和直接责任人的责任。
（四）建立激励机制。针对使用剥离耕地耕作层土壤形成的新增补充耕地指标，优先支持开展跨省交易。同时，对土壤剥离利用工作落实到位、成效突出、实现存量任务全面“清零”的县（市、区），在补充耕地指标跨县域、市域交易过程中，给予相应优惠支持。对虚假清零、违规降级利用土壤的，取消指标优惠并扣减考核分值。
（五）落实资金保障。各县（市、区）政府需强化经费保障，按照财政事权与支出责任相适应原则，将同级政府有关部门履行耕地耕作层土壤检测、剥离、验收、运输、存储、管护和利用等方面职责所需必要经费，纳入有关部门预算统筹保障，规范安排使用。项目未足额列支存储管护、土壤修复资金的，剥离方案不予备案；各地可依法依规研究探索建立耕地耕作层土壤剥离履约保证金制度，专项用于土壤损毁修复、等量置换、生态损害赔偿，不足部分依法追偿。同时配齐配强专职工作力量，保障工作顺利开展。各地可结合辖区工作实际，在本意见框架内细化具体操作路径，健全常态化监管机制，保障土壤剥离利用工作规范落地见效。
本意见自印发之日起施行，有效期5年；《黑龙江省人民政府办公厅关于建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见（试行）》（黑政办规〔2021〕18号）同时废止。
本意见施行期间，国家、省新出台法律、行政法规、地方性法规、国家标准对耕作层土壤剥离利用另有规定的，从其规定。有效期届满前，省自然资源厅组织开展实施效果评估，按程序启动修订、废止或延期流程；到期未作出延续决定自动失效。本意见由省自然资源厅负责牵头解释。