1 引言

目前市、县级国土空间总体规划已全面展开,自然资源部明确要求2021年底基本完成县级以上国土空间编制与审批。市、县级国土空间规划编制重点之一就是:生态保护红线、永久性基本农田与城镇开发边界三条控制线的划定,其中的城镇开发边界主要就是建设用地指标的整合与再分配。
建设用地指标,直接关系到2035年,区域内所有建设用地的开发与利用;而建设用地指标分配给乡、镇、村的规模,直接决定未来15年乡镇和村庄的发展空间,间接影响未来镇村经济发展水平。乡镇、村庄指标分配的过程中,存在的主要困境是什么?
 
2  新背景
中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出,分级分类建立国土空间规划,形成5级3类的国土空间规划体系;在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中指出,落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度,将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,夯实中华民族永续发展基础。
 
2.1 生态保护红线
生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
 
2.2 永久性基本农田
永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给,实施永久特殊保护的耕地。确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定;保证18亿亩耕地红线不减少。
 
2.3 城镇开发边界线
城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界,涉及城市、建制镇以及各类开发区等。框定总量,限定容量,防止城镇无序蔓延。
 
3  乡、镇与村庄建设用地指标分配的困境
3.1 指标分配方法
目前三条控制线及乡村建设等各类空间实体边界,由各市、县组织统一划定。其中建设用地指标,基本遵循自上而下,总量控制的原则:
国家——>省,省——>市,市——>县
县再划定乡镇开发边界与乡村建设边界

                     建设用地指标分

3.2 存在的矛盾
国土空间规划,是自上而下进行建设用地总量控制;假定,区域内三调建设用地为现状指标;需要自上而上分配新增建设用地指标,国家分配给各省的总量有多少?
省里的指标,首先要保证省域内主副中心城市建设用地增量,加上国家、省级大型市政基础设施,估计要占新增建设用地规模的1/3—1/2。地级市、县级等每个圈层,都需要依据各自的国土空间开发利用格局,侧重发展中心城区、开发区等重点地区。所以,分到市、县级的指标已屈指可数,乡镇的指标余量还能有多少?村庄指标只能减量?
 
假如县域内建设用地总量不变,按目前三调的结果,建设用地总量中:城市与镇(乡)村,如同天平:
 


由于区域发展不平衡,导致建设用地偏向城市或者重点镇,之前城乡总体规划使中心城区(新区、工业区)、重点镇的规模远大于原土地利用总体规划的建设用地规模;如果按原城乡总体规划的中心城区(新区、工业区)、重点镇的范围划定城镇开发边界线,会使更多的乡镇、村庄减量发展,明显天平会倒向城市一侧。
 
3.3 存在的困境
目前,乡镇、村庄建设用地指标,最终分配的困境:
乡镇没有建设用地指标,划定的城镇开发边界,也仅是现有建成区范围;村庄建设用地减量发展。
 
而在此轮建设用地指标再分配的过程中,作为乡镇领导,对新增建设用地指标的发言权有多少?作为村庄领导,发言权又有多少?
 
4、结束语
乡镇、村庄建设用地指标分配的困境,其实就是乡镇、村庄未来发展的困境,有宏伟的蓝图,可惜无法落地。理想很丰满,现实很骨干,如果从自身地域范围来进行土地整理,在保证耕地不减少的前提下,通过土地整理、合村并镇来增加建设用地指标,何其难?
 
可能,重点发展中小城市和小城镇的政策已成过去式……
未来,乡镇、村庄何去何从?
 

乡镇、乡村的振兴不是一句空话。乡镇、村庄的发展不仅需要政策,还需要土地;没有建设用地指标的振兴,如何振兴?能走多远?


作者:刘小波  赵静飞

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