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当前村庄规划的困境及编制思路探讨

牛犇编制审批 2021-03-09 10:50:57 18551阅读

前言

十九大提出乡村振兴战略,明确指出实施乡村振兴战略,是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求,具有重大现实意义和深远历史意义。村庄规划是法定规划,是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、合法乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法律依据。实施乡村振兴战略,,必须把规划作为“先手棋”,放在“先行”地位。


本文试图通过判别村庄发展态势、目前村庄规划存在的问题、村庄规划编制思路等方面探索如何编制 “实用型”村庄规划,以更好落实乡村振兴战略,科学有效指导村庄建设和发展。


一、判别村庄发展态势

目前村庄规划的目标年是到2035年,与国土空间总体规划保持一致。在编制村庄规划之前,应首先明确本轮村庄规划的出发点和立足点。换言之,村庄到2035年的预期是什么?2035年的村庄应该是什么样子的?是和现在的生活习惯、形态类似,还是与韩国、日本通过“新村“和”造村“运动后的村庄类似,又或者是与欧美国家现代化乡村相类似等等。因为规划编制的出发点明晰了,我们才能更好的编制符合时代需求、村民需要的规划。

2000年以来,我国村庄规划大体经历了3个阶段,第一阶段是2000年初的新农村建设、第二阶段是2012年左右开始的美丽乡村建设,第三阶段是2017年以来的乡村振兴阶段。每个阶段的村庄规划和建设,侧重点和方向有所不同,这与其特定的社会发展背景有密不可分的关联,本文不重点论述。


本文重点研判的乡村振兴战略提出后的发展阶段,基于乡村自身发展和城镇化两个维度来判别未来15年村庄发展态势。


1、乡村自身发展的维度:《国家乡村振兴规划(2018-2022)》中提出三步走目标,其中到2035年,提出的是农业农村现代化基本实现,从基本二字可以看出,到2035年,我国尚未完全实现农业农村现代化,我国大部分农村呈现还是传统的农耕型的生活生产方式。


2、城镇化发展的维度:我们目前的平均城镇化水平为58%左右,离发达国家80%的城镇化水平还存在不少的差距,也就是说,我们城镇化发展还有很大的潜力的和空间。城镇化最重要的是人的城镇化,经初步估算,未来我国还有3.08亿左右的农村人口需要进城。这和乡村振兴战略规划提出的到2035年农村农业现代化基本实现是一致的。


由此得出的结论是,未来很长一段时间,我国大部分农村人口还是以流出为主,会有一部分能人下乡,但不是主流。我们的大部分农村,特别是偏远地区,还会保持了传统的农耕社会形态。农民的收入来源主要还是靠进城务工,农村承担的主要还是“大后方“的作用,为进城务工人员保留”后路“。


基于以上判断,笔者认为目前阶段的村庄规划应在客观认识我国国情、特定发展阶段;充分遵循村庄发展规律及村庄发展条件的前提下,重点关注以下问题:


1、保护好“大后方“,留下一片”净土“

习近平:“村庄建设需注意乡土味道,保留乡土风貌,留得住青山绿水,记得住乡愁”。村庄规划应遵循底线思维,严格保护自然生态环境,保留独具特色的人文要素,如村前的一口池塘,一棵古树,一具石碾,一座古桥等,保留住外出务工人员回家时的那份亲切感和归属感。


2、整合土地、存量优化

整合村庄零散建设用地,高效合理地利用土地资源;连片整合农用地,在征得村民同意的前提下,实行土地流转,为现代规模化农业生产奠定基础。


3、协调和权衡各方的诉求

村庄建设涉及的主体和客体,大致可以分为4类,分别是管理方(乡镇人民政府)、实施方(村委会)、使用方(常住村民)、旁观方(外出务工人员)。管理方主要考虑的是规划成果的科学性和易用性;实施方考虑的是规划的全面性和可操作性;使用方更多顾虑的是自己日常生活的便捷性。另外规划也要考虑到在外务工人员的生活和情感诉求。


二、目前村庄规划存在的困境

相关文件要求,2020年底,各县(市)、区村庄规划应编尽编。2019年起,湖北省新一轮村庄规划启动编制,在村庄规划编制工作开展得如火如荼的同时,也存在一些问题和难点。


1、国土空间总体规划编制尚未完成,缺乏有效指引

乡镇国土空间总体规划、村庄布局规划等作为村庄规划的上位规划,仍在编制过程中,而用地指标和管控是通过各级国土空间总体规划层层传导,就会导致村庄的发展定位不清晰、用地指标和管控措施不明确。


2、按城市规划的思路编制村庄规划

2008年1月1日施行的《城乡规划法》虽已明确了村庄规划的法律地位和作用,但在以前“重城轻乡”的发展背景下,城市发展战略研究、城市形态等课题更得专家和设计师的青睐,村庄规划问题显得并不讨好,关注的人甚少。由于对村庄发展规律、村庄规划理论等研究较少,或者说真正关心村庄建设发展的人不多,就会导致目前村庄规划编制任务井喷的情况下,设计师就会按照以前自己熟悉的城市规划思路,直接套用到村庄规划设计过程中。从风貌、土地制度、人的需求等方面来看,村庄和城市规划显然是两种截然不同的类型。如果直接套用就会产生一些“高大上”、“假大空”、不接地气,甚至一些“笑话”等问题。


3、产业发展趋同

目前大多数村庄规划的产业发展,均是泛泛的提及休闲旅游、一二三产融合等等,同质化严重,且为结合各村实际情况,参考性和落地性不强。虽然村庄现状产业薄弱、传统农耕产业为主是既成事实,但是并非所有的村庄都适合发展休闲旅游业。规划需要综合考虑各个村庄的区位、资源禀赋、产业基础等因素,选择适合村庄的产业发展模式。


4、特色挖掘不足

现在“千城一面”、“万楼一貌”等等城市风貌缺乏的问题日益凸显,同样经过几番新农村、美丽乡村的建设,很多乡村的建筑刷成了统一的白墙,建设尺度较大的广场,铺有越来越多的草坪等等,村庄城市化风貌越来越强,“千村一面”的趋势和风险日益严重。村庄自身的地域特色和文化风貌荡然无存。


5、村民参与度不高、规划落地性不足

村庄规划的编制主体是村民,而当前我们大部分村民的文化素养不高,同时设计人员下村调研,没有融入地方关系,存在信息不对成等问题。大部分村民持观望态度,因为老百姓最讲实际,只有尝到甜头,才会相信这是在为他们做实事、好事。村民参与的意愿不强,就会导致很多建设内容难以实施。


三、新时期村庄规划思路的转变

国土空间规划体系下的村庄规划应是“多规合一”的实用型村庄规划,以更好的指导村庄建设,促进乡村振兴战略的深入实施。结合相关要求和实际情况,笔者认为现阶段村庄规划应遵循“分—全—控—弹—优—显—简”的规划编制思路和方法。


1、分:分步实施、分类推进

综合考虑各地实际情况、产业特色、发展诉求等因素,明确村庄规划建设的轻重缓急,有选择性的分步编制村庄规划,不宜搞“运动式”、“一窝蜂”式的村庄规划,既需要一下子投入很多人力、物力、财力,规划的效果也不会很好。村庄规划应依据村庄布局规划对各个村庄的分类,差异化的编制不同类型的村庄规划。集聚提升类、城郊融合类、特色发展类的村庄需要丰富、全面的村庄规划成果予以指导管控建设;搬迁撤并类、其它一般类的村庄规划重点关注的应该是管控边界、土地用途管制等强制性内容。


2、全:全域管控、全要素治理

村庄规划应从以前的村民点建设规划转变为村庄全域全要素的整体规划设计,在详尽的现场调研,村民沟通等前期工作基础上,详尽分析村庄全域的资源禀赋、土地情况,通过合理确定村域国土空间格局,有序推进村民点搬迁撤并,并与全域国土综合整治充分衔接,实现全域生态、生活、生产协调可持续发展。


3、控:强化管控、有序引导

国土空间体系下村庄规划需要严格落实上位国土空间总体规划的永久基本农田保护红线、生态保护红线、水源地保护区等生态底线的管控边界,并对各类管控边界提出明确的管控措施,村庄规划应科学布局生产、生活、生态空间,合理确定三生空间的比例关系和管控措施。有序引导村民组迁并聚集,合理预留农村宅基地建设空间。


4、弹:战略留白、弹性发展

遵循“刚弹相济”的原则,为村庄未来新兴产业用地预留弹性发展空间,预留的方式有两种:其一是定指标、落空间、不定用地性质;其二是定指标、不落空间、不定用地性质。规划应结合村庄各自发展的方向和特点,确定使用哪种留白方式。


5、优:环境改善、完善配套

改善村庄的人居环境、完善配套服务设施是目前工作的重中之重,以提升村庄品质和生活水平。人居环境提升应遵循“因地制宜、就地取材”的原则,保留传统的乡土气息,杜绝一起“城市化的”的设计手法和施工方法。村庄服务设施应结合村庄常住人口、实际诉求等因素,合理设置相应的服务设施类型和规模。


6、显:特色彰显、留住乡愁

在人们物质生活基本得到满足的时候,精神文化诉求就上升为主要诉求,乡愁可以是村里的一座桥、也可以是一口、一池水塘等等。村庄特色的彰显是村庄规划的亮点之处,同时也是难点所在,难在几方面,其一,延续几千年的传统农村聚落,大部分形态类似、习俗详尽、风貌区别不大;其二是设计人员对村庄的了解、认知不足。挖掘特色重点在于设计人员,心要“沉得住”,需要与村民多沟通,多“唠唠家常”,从村民中去了解村庄的“前世今生”;身要“留得住”,调研村庄不能走马观花,实地区了解村庄的每个边边角角,切身体验民俗民风、感受生活气息。深度挖掘村庄历史文化资源,详尽的分析村落选址、演变历程,方能提炼出村庄的特色所在。


7、简:简单实用、通俗易懂

村庄规划成果主要面对的村民,故村庄成果必须简单实用、通俗易懂,便于村民理解和实施。可以将成果通过一些简单易懂的词语、图文并茂的村民手册向村民公开和展示。


四、结语

村庄规划是实施乡村振兴战略的重要引领,也是实施村庄全域全要素用途管控的重要抓手。笔者结合理论基础及自身的工作实践,就现阶段村庄规划编制工作提出了一些思路和编制方法探讨。但在国土空间规划大变革的背景之下,无论从规划思路、方法、成果表达等方面,村庄规划的编制仍在探索过程中,需要规划行业同仁不断的实践和探讨。同时,乡村振兴战略的深入实施,依靠的不仅仅是村庄规划,还需要提升乡镇管理人员专业能力,完善村庄建设管理制度,乡村社会治理法制体系等方面的工作。


作者:范本超,赤壁市城乡规划设计院  注册城乡规划师

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