国土空间分类分区

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规划人

2021-02-07 00:04:19

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一、国土空间分类分区的概念

（一）国土空间分类与分区的含义

国土空间是一个复杂的系统，各种要素、结构、关系、现象及其相互作用过程十分纷繁复杂。如果不能通过识别各类要素和各种关系之间的相似性、差异性和联系性，将大量杂乱无章的信息通过分类或分区改造成易于理解和易于处理的状态，国土空间用途管制将可能变得无从入手。因此，国土空间用途管制的制度设计，必须建立在国土空间分类和分区的基础上。

所谓国土空间分类（Classification），就是根据国土空间本身的差异性，按照一定的规律，将大量个体单元按照某种属性归入某个类别，通过揭示分类对象的属性特征，用类群取代个体单元，从而将国土空间划分成若干个不同的类别，以此减少处理对象的数量，以便于识别和处理。“分”即鉴定、描述和命名，“类”即归类，按一定秩序排列类群。其分类单位是从区域国土空间个体单元所具有的相似属性中归纳出来的，具有抽象性和概括性。分类单位级别愈低，同一类型的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性减少。

国土空间用途管制，必须要落到一个具体的对象上。这个对象，就是所谓的区域。国土空间分区（Regionalization），又称区域划分，就是划分这样的区域。它是指按照一定的标准或依据，将某一国土空间的自然或人文要素进行划分和合并，将一个大区域分为若干个小区域的过程。区域划分通过揭示国土空间内部的相似性和差异性来对国土空间特征进行科学认知，进而为国土空间可持续发展和国土空间用途管制提供决策支持。

（二）国土空间分类与分区的辨识

分类是对国土空间系统属性进行分析，关键在于提取系统的共同属性；分区是将国土空间系统或要素从空间上分开，主要是寻找最优分区界线。它们都是对国土空间系统或要素进行剖分的过程，都存在层次清晰的等级系统，也就是都采用续分制。在相应的层级上，分区和分类彼此联系。例如，在国土空间用途管制分区中划定的一般农业区，耕地、园地、林地等土地利用类型通常是划定一般农业区的重要依据。每个分区单位都是由一些相关的类型单位组合而成的一个区域整体，而每一种类型单位也常常集中地分布于一定的空间区域。无论分类或分区，相互之间都应该没有交叉或重叠，前后和上下都应该有一致性，而且划分不能越级。

分类和分区也存在一定的差别。分类是事先定义好类别，类别数不变，分类器需要由人工标注和指导训练，属性监督学习范畴。分类单位是对国土空间要素属性的抽象与概括，统一分类单位属性类似，不同类型则异。一般说来分类单位等级越高，共同属性就越少，类型间差异就越显著。但分区前并不知道根据哪些空间区分规则来定义群组，其目的旨在发现空间属性间的函数关系。分区单位等级越高，区内结构越复杂（李双成，2013）。例如，农用地类型可续分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；其中耕地又可以续分为水田、旱地、水浇地等。而在国土空间用途管制分区中，耕地可以分属永久基本农田保护区、一般农业区以及特定农业区；园地可以分属一般农业区以及特定农业区，但不能划为永久基本农田保护区。可见，分类是分区的基础。

二、国土空间分类的主要形态

无论何种体系的国土空间用途管制，都要落到国土空间上，最终还要落到土地和海洋上。合理的国土空间分类，是国土空间用途管制制度设计的科学依据，也是国土空间用途管制制度的科学基础。国内外有关学者，对于如何进行国土空间分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着分歧。在分类系统的建构上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下5大形态：

（一）国土空间自然分类

主要根据国土空间自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被等为具体标志，揭示国土空间类型的分异和演替规律，遵循国土空间构成要素的自然规律，划分国土空间类型。例如《中国1????100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。在其下共分2级，各省（自治区、直辖市）根据需要可以采用3级续分。第一级称为土地类，是土地类型分类的高级单位，主要根据大（中）地貌类型的差异划分，山地以垂直自然带划分；第二级称为土地型，主要是依据植被亚型或群系组、土壤亚类划分。全国共分出土地类115种，土地型872种。

（二）国土空间利用分类

从国土空间利用现状出发，根据国土空间利用的地域分异规律、国土空间用途、国土空间利用方式等，按照一定的层次等级体系划分为若干不同的国土空间利用类别。土地利用现状分类就是最典型的常见的一种国土空间利用分类，只是没有包括海洋而已。土地利用现状类型是土地用途、利用方式、经营特点和土地覆盖特征相对一致的地域单元。例如《GB/T 21010—2017 土地利用现状分类》，将全国土地利用分为12个一级类，73个二级类。12个一级类分别是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地。

（三）国土空间评价分类

根据评价指标的相同性和差异性，以国土空间生产力水平、国土空间质量、国土空间生产潜力、国土空间适宜性等为依据，划分国土空间类型。其目的是为开展国土空间条件调查和适宜性调查服务以及为实现国土空间资源资产的最佳配置服务。土地适宜性评价是重要的国土空间评价类型之一，它是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度，是进行国土空间利用决策，编制国土空间规划的基本依据。联合国粮农组织（FAO）将土地适宜性评价分类如下：①土地适宜纲。反映土地适宜性的种类。S纲，适宜；N纲，不适宜。②土地适宜级。反映纲内适宜程度。S1级，高度适宜；S2级，中度适宜；S3级，勉强适宜。不适宜性纲分为两级：N1级，暂时不适宜；N2级，永久不适宜。③土地适宜亚级，反映限制性的种类。S1级下没有亚级。④土地适宜单元。是亚级的再细分。中国的土地适宜性评价主要是针对农用地展开的，土地适宜类通常分为：①宜耕土地类；②宜园土地类；③宜林土地类；④不宜土地类。土地适宜等通常分为：①一等地（高度适宜等）；②二等地（一般适宜等）；③三等地（勉强适宜等）。中国2020年正在推进编制的国土空间规划，将生态保护重要性评价分为极重要和重要两级；将农业生产适宜性评价和城镇适宜性评价分为适宜、不适宜两级。

（四）国土空间功能分类

国土空间功能是指某一国土空间提供的服务和产品或产生的影响及效用。它是国土空间本身具有的资源属性，或人类社会根据生存发展过程中产生的各种需求对国土空间进行改造，所获得的国土空间在改造后的资源资产等属性。例如，上文指出的联合国粮农组织和环境规划署1999年所提出的土地10大功能，诸如储存个人、群体或社会财富；生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质等，就可将土地的功能分成10大类。刘卫东（2010）按照土地的主体功能差异，将土地分为生产用地、生活用地和生态用地3个一级类。然后进一步将生产用地分为6个二级类和25个三级类；将生活用地划分为5个二级类和21个三级类；将生态用地划分为4个二级类和13个三级类等。

（五）国土空间规划分类

国土空间规划分类是指国土空间规划编制中，根据规划编制、用途管制和实施管理需要，按照相容性原则、公益性原则、国情性原则、发展性原则、可行性原则等，对国土空间进行的分类。2020年11月17日，为履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复、统一调查和确权登记、建立国土空间规划体系并监督实施等职责，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类基础上，自然资源部制定印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号，以下简称《分类指南》）。

《分类指南》体现生态优先、绿色发展理念，坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，坚持同级内分类并列不交叉，坚持科学、简明、可操作的总体原则。依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，采用三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类，反映国土空间配置与利用的基本功能，并满足自然资源管理需要。24种一级类分别为：耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域。

《分类指南》具有3个值得关注的特点和变化：一是适用于自然资源管理全过程，体现“全生命周期”管理理念，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，《分类指南》适用于国土调查、国土空间规划到用途管制，并延伸到土地审批、不动产登记等工作。二是实现国土空间的全域全要素覆盖，首次将海洋资源利用的相关用途纳入用地用海分类体系，实现陆域、海域全覆盖；设置了“湿地”，并对耕地、园地、林地、草地等含义进行了修改完善，在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖；适应农业农村发展新特点，切实防止耕地“非农化”“非粮化”，设置了“农业设施建设用地”，实现建设用地的全覆盖。三是体现经济社会高质量发展新需要，例如为满足空间差异化与精细化管理需求，设置了“城镇社区服务设施用地”“农村社区服务设施用地”和“物流仓储用地”；为应对城市未来发展的不确定性，设置了“留白用地”。在使用原则中鼓励土地混合使用和空间复合利用；在细分规定中为制定差别化细则留下空间。

三、国土空间分区的主要类型

上文已经指出，国土空间规划管制的对象是一个一个封闭的区域，这些区域是国土空间用途管制的基本单位。国土空间区域划分是国土空间用途管制的开始，也是国土空间用途管制的主导工作。在国土空间用途管制框架下的区域划分，其目的主要有2个：一是明确不同地域的空间结构和功能。国土空间作为地球表层的存在，是由自然、经济、社会、生态、文化等诸多因素相互作用、相互联系和相互制约而形成的多层次镶嵌性综合体。由于国土空间的构成要素存在明显的地域差异，不进行区域划分，就难以辨识不同地域的国土空间结构和功能，因此也就难以进行有效的空间组织和用途管制。二是确定空间管控的区域边界。要规范和约束国土空间开发利用行为，就必须明确控制区域的范围和边界。要保护国土空间生态，就需要明确禁止建设区的边界；要推进城市建设用地的集约高效，就必须明确不同时期内城市开发的边界；要保证国家粮食安全，就必须明确永久基本农田分布的边界。要实现国土空间用途管制这一制度，就必须明确各类用途的范围边界。但是，目前国内外学者以及管理部门对如何进行国土空间分区，还存在很多争议。本书提供的以下分区方案，也仅仅是一种探索。由于国土空间用途管制存在着尺度依赖性，研究认为不同的尺度应对应不同的空间分区。在国家和省一级，可采用主体功能分区或综合地域分区；而在乡镇一级，需要采用用途分区甚至是用途细分。根据国土空间用途管制目的和功能的不同，可以有以下几种分区类型。

（一）国土空间地域分区

地域分区，也称自然地域分区或自然综合分区，与地理区划含义基本相同。它是把一个国家的全部国土空间区域，主要按照光、热、水、土、气、生等要素相互作用形成的地域综合体划分为若干个区域内特征相似、区域间差异显著的空间共轭区域，为国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源利用、生态环境保护以及经济和行政管理提供科学依据。例如将全国国土空间分为12个一级区：东北区、内蒙古高原及长城沿线区、黄淮海平原区、长江中下游区、江南丘陵区、四川盆地区、黄土高原区、西北区、云贵高原区、华南区、横断山区、青藏高原区。在国家级、省级、流域、跨行政区等较高层次和大尺度的国土空间规划及其用途管制中，地域分区是最常用的区域划分类型。

（二）国土空间主体功能分区

2006年，“主体功能区”的概念首先被写入国家“十一五”规划文件中，并明确指出要“推进形成主体功能区”，将国土空间划分为：禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区4类主体功能区。划分主体功能区主要考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。按开发方式不同，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4大功能区域；按开发内容差异，划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。也可以划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区、战略性能保障区、特别振兴区等。在国家级、省级、流域、跨行政区等较高层次和大尺度的国土空间规划及其用途管制中，主体功能分区是可以采用的区域划分类型。它有利于提高区域调控水平、增强区域宏观调控的有效性。

（三）国土空间功能分区

国土空间功能分区是指基于不同区域的国土空间开发利用保护功能特征与差异，划分出不同空间单元的过程。国土空间功能主要指国土空间能够满足人类某种需求的一种属性，如生态功能、生产功能、生活功能、文化功能等。国土空间功能作为满足需求的属性，带有客观物质性和主观精神性两方面，称为功能的二重性。它由自然生态系统提供的本底功能与人类社会经济活动的需求功能相互组合而成（Wangetal.，2017）。各种功能区以不同方式组合在一起，共同构成了国土空间地域功能格局。其任务就是揭示本地区已有的功能空间格局，评价国土空间针对不同功能的适宜性，根据地域功能演变规律和用途管制目标划分不同的功能区并制定相应的管制政策，实现区域的可持续发展（陶岸君等，2016；Yorketal.，2010）。在市、县国土空间管制中，功能分区是主要的区域划分形式。功能分区方案必须充分把握功能空间分异的客观规律，必须建立起与国土空间规划对接的机制，必须与规划用地分类体系相衔接，才能更好地发挥功能分区在空间治理中的有效作用。

需要指出的是，所谓国土空间功能区是指区域内具有一个统一的功能，但国土空间的质量、密度、强度、开发利用方式等各种属性都可以不同（Liuetal.，2018）。这种功能分区，不同于单元内部质量、密度等各种属性都基本相似的均质区，也不同于密度从中心到边缘存在规律性变化的结节区，如城市群、都市圈等。城镇发展区、农产品主产区、生态功能区、禁止开发区是一种功能分区；基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、风景旅游区、生态安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业发展区等是另一种功能分区。各种功能区还可以进一步细分，例如按照生态系统提供的服务不同可以将生态功能区进一步细分为基本生态功能区、自然生产功能区、环境调节功能区和生态附加功能区等。从协调国土空间开发与保护的角度看，市县国土空间功能分区可分成：生态保护区、基本农田保护区、海洋特殊保护区、自然与文化遗产保护区、风景旅游发展区、一般农业生产区、林业发展区、牧业发展区、城镇发展区、乡村建设区、海洋利用区、矿产和能源利用区等。

（四）国土空间用途分区

国土空间用途分区，追究其源，来自英文中的“Zoning”。其基本理念是把国土空间分成不同的用途区，在不同用途区内规定不同的管制规则，在同一区内实施完全相同的管制规则。它主要是根据国土空间用途管制的需要，突出耕地保护、生态管控、建设控制、文化保全和自然资源节约高效利用，遵循可操作性原则，按照城市地区、乡村地区和海洋地区国土空间用途管制的差异，所划分的国土空间用途类型区的最小单元。比如，在城市地区划分为住宅区、商业区、工业区、行政区、文教区、风景区、保护区等；在乡村地区划分为永久基本农田保护区、一般农业区、特定农业区、工业区、村庄建设区、森林区、风景区、国家公园区、山坡地保育区、防洪区等；在海洋地区划分为农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等。需要指出，国土空间用途分区的研究和实践刚刚开始，目前尚未形成共识，还有待持续深入地探索。

（五）国土空间管理分区

国土空间管理分区主要依据不同行政区国土空间特征、存在的主要问题及其成因的相似性和差异性，将相似性大的行政区划分到同一分区，设定相同的国土空间用途管制目标，采取相同的国土空间管理政策和措施，并加大不同行政区间的国土空间开发保护管理合作，促进不同行政区国土空间开发保护的整体优化；将相似性小、差异性大的行政区划分到不同的管理分区，并根据各自国土空间特征、存在的主要问题及其成因，设定适宜的目标和针对性的国土空间管理政策，实现差别化管理。其主要目的是加强区域国土空间开发保护目标、管理和政策设计的“分区引导”。国土空间管理分区是国土空间分区体系的重要类型之一，能够促进各类基于国土空间要素的功能区划与以行政区为基本单元的国土空间管理模式之间有效衔接，使针对国土空间功能区的管理政策能够更好地落实到各级行政区，而且，还可以促进隶属于不同国土空间管理分区的同一类功能区的差别化管理，提高各类功能区管理的针对性。比如，结合行政区划，划分经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区、产业集聚地区、山海合作发展地区等，制定不同的空间管制引导规则，抑或正面清单和负面清单，有利于形成国土空间资源资产的优化整合与最大化利用，促进区域的可持续发展。

作者：吴次芳、谭永忠、郑红玉著；

来源：自然资源之声

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