南京市“十五五”国土空间和自然资源保护开发利用规划

2026年10月21日，南京市人民政府办公厅为全面提升国土空间和自然资源保护开发利用质效、服务保障“强富美高”新南京现代化建设，制定《南京市“十五五”国土空间和自然资源保护开发利用规划》宁政办发〔2026〕62号。

该规划围绕全面提升国土空间和自然资源保护开发利用质效，明确“十五五”时期总体目标：到2030年，国土空间规划治理取得新突破，资源保护修复水平显著提升，资源利用效率实现新跨越，空间韧性支撑全面增强，治理革新迈上新台阶，集约高效的国土空间总体格局基本形成，并设置耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积等约束性和预期性指标。

该规划提出优化国土空间开发保护格局，深化区域空间协同联动，统筹优化城市空间布局，实施规划全生命周期管理，健全详细规划体系和专项规划统筹管理，完善国土空间用途管制和规划许可制度。同时，推动要素精准保障与集约高效利用，强化重大项目用地保障，优化土地供应机制，推进自然资源资产组合供应，加大存量空间盘活焕新力度，加强矿产资源开发利用和自然资源资产产权管理。

该规划强调加强自然资源系统化保护与修复，落实最严格的耕地保护制度，健全生态保护修复体系，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护修复和全域土地综合整治，并部署国土空间整治与生态保护修复重大工程。此外，该规划着力保障城乡功能品质完善，强化城乡公共服务要素供给，赓续名城历史文化脉络，促进历史文化遗产保护传承利用。

全文如下：

南京市“十五五”国土空间和自然资源保护开发利用规划

为全面提升国土空间和自然资源保护开发利用质效，服务保障“强富美高”新南京现代化建设，根据《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》，衔接国家、省“十五五”自然资源保护利用规划，结合南京实际编制本规划。

一、总体目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真学习贯彻习近平总书记关于自然资源工作重要论述和对江苏工作重要讲话精神，立足江苏省会、东部地区重要的中心城市功能定位，坚决履行好自然资源“两统一”职责，服务南京经济社会高质量发展“一个跃升、七个显著增强”的目标任务，强化国家、省、市重大战略实施的自然资源保障和空间支撑，筑牢发展安全底线，提升规划资源治理体系和治理能力现代化水平，为南京扛好经济大省挑大梁的省会担当持续贡献规划资源力量。

到2030年，全市国土空间规划治理取得新突破，资源保护修复水平显著提升，资源利用效率实现新跨越，空间韧性支撑全面增强，治理革新迈上新台阶，山水城林融为一体的古都魅力全面彰显，集约高效的国土空间总体格局基本形成。

专栏1 “十五五”时期规划目标

高起点规划治理取得新突破。国土空间格局不断优化，规划实施监督效能显著增强，国土空间用途管制和规划许可管理机制逐步完善。

高标准保护修复得到新提升。坚决守住耕地保护红线，实现耕地数量稳中有增、质量持续提升、生态不断优化。山水林田湖草沙一体化保护修复稳步推进，生态系统的稳定性和生态功能大幅提升，生态产品供给能力显著增强。

高效能资源利用实现新跨越。统筹配置增量资源和存量资源，重大项目用地保障力度持续加大，存量资源盘活效率稳步提升，土地资源配置能力和要素保障水平显著提高。

高韧性空间赋能展现新面貌。空间韧性支撑能力全面增强，重大基础设施抗风险能力显著提升，市域韧性空间体系基本形成。城乡风貌品质显著提升，城乡历史文化保护传承成效明显，生产生活便利度与宜居性有效提升。

高品质治理革新迈上新台阶。规划和自然资源“一张图”全面建成运行，规划资源管理协同融合持续深化。AI赋能规划资源管理成效显现。一体化审批、自然资源确权登记等服务效能持续提升。

表1“十五五”规划指标体系

备注：〔〕内为五年累计数。

二、优化国土空间开发保护格局

（一）持续优化国土空间布局

深化区域空间协同联动发展。积极落实国家战略任务，推动形成多层次、组团式、网络化的南京都市圈国土空间协同新格局。联合共建沿沪宁产业创新带，协同布局战略性新兴产业与未来产业，共建园区及产业飞地。打造开放高效、绿色协同的都市圈一体化现代综合交通体系，畅通要素流通渠道。推动与长三角其他城市协调联动发展，完善宁镇扬、宁马滁等同城化片区发展格局，建立顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望跨界一体化示范区。

统筹优化城市空间布局。面向2050年全市“双核辐射、两带引领、两廊联动、全域富美”的愿景蓝图，深化“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的市域总体格局，推动实施国土空间近期规划，引导资源要素向重点片区集聚。围绕“1026”先进制造业集群，优化工业用地布局，重点保障新质生产力发展空间。加快构建“一心两带多点”创新空间，推动紫金山创新带、滨江创新带、江北空铁智造走廊、南部智造大走廊规划建设。

（二）加强国土空间规划实施管理

实施规划全生命周期管理。建立“市—区—传导片区（街镇）—详细规划单元”规划传导体系，划定城市发展型、城乡融合型、生态保护型三类传导片区，强化规划实施管理。常态化开展规划体检评估、推动国土空间规划动态维护，建立健全市、区国土空间规划动态调整完善机制，合理增补重点建设项目清单。推动“三区三线”协同正向优化，建立城镇开发边界增量空间规模市级统筹机制。

建立健全详细规划体系。衔接地区发展需求，按需有序开展既有控制性详细规划评估与动态优化，推动城镇开发边界内详细规划“单元—街区（地块）”分层编制工作。推进乡村地区“通则式”规划管理，引领宜居宜业和美乡村建设。完善线性交通市政详细规划配套制度，探索线性交通市政工程与设施用地相融合的详细规划管理路径。

加强专项规划统筹管理。充分发挥专项规划对空间资源配置的统筹协调作用，更好保障各行业的合理空间需求。完善专项规划与总体规划、详细规划的动态衔接反馈机制。依托规划和自然资源“一张图”统筹各类空间保护开发利用活动，推进专项规划信息化建设。

（三）完善国土空间用途管制和规划许可管理

健全国土空间用途管制和规划许可制度。开展国家国土空间规划许可试点，重点围绕城镇开发边界外基础设施项目，构建全流程制度体系。实行规划分区准入正面清单管理，提升项目用地审批效率。深化各类资源要素“多项论证合一”改革，大力推行用地用林联合审批。推行土地征收前期工作并联办理机制，探索“征转分离”审批模式。探索农村一二三产业融合发展项目征地路径，简化项目规划许可审批流程。

完善国土空间用途管制和规划审批规范。研究制定国土空间用途管制标准规范，明确细化各类国土空间用途转用、准入的具体规则与管控要求。对建筑类建设工程规划许可证核准图绘制内容等进行修订，进一步规范规划审批管理。

三、推动要素精准保障与集约高效利用

（一）加强自然资源要素精准保障

强化重大项目用地保障。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，加大对重点地区、新城新区以及重大项目用地的保障支撑能力，优先安排重大和新型基础设施、先进制造业、文商旅体等项目用地保障。实施重大项目“管家式”服务和全生命周期监管。

优化土地供应机制。探索南京都市圈内区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应机制。推行实施“数据得地”“标准地”供给机制，积极推广长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供地，鼓励土地混合利用与地上地下空间联动开发。有序推进“找好地”行动，有力支持“好房子”建设。升级“地等项目”，开展“送地上门”，实现优质项目“即需即供”，推动储备用地与产业项目精准适配。推动分散产业地块整体供应、连片开发，促进产业园区及配套设施集中布局，支持参照工业用地管理和供应方式建设产业邻里中心。探索编制自然资源资产配置方案，支持不同产权、不同门类、不同空间自然资源资产组合供应。

专栏2 推动自然资源资产组合供应

着力推动由单一要素供应为主向单一要素和多要素组合供应并重转变。

研究推进跨权属、跨资源类型的组合供应。在条件成熟、需求旺盛的地区，支持开展“土地+矿产”“国有+集体”等自然资源资产组合供应，创新多元组合供应模式。

建立多部门协同审批与监管机制。积极推进建立规划资源、农业农村、水务、生态环境等多部门协同管理机制，明确监管职责，建立指标约束，破解跨部门协调堵点。

完善价格评估与收益分配政策。探索建立以权能为基础的自然资源资产综合评估方法，明确评估指标体系、核算方法、数据来源和统计口径，整体性评估自然资源资产价格。明确不同类型自然资源资产的权益关系和流转方式，科学设置收益分配机制，保障公平公正。

（二）加大存量空间盘活焕新力度

推进存量土地再开发盘活利用。深入推进低效用地再开发国家试点，探索建立片区化统筹、项目化实施、一体化运营的再开发模式，打造低效用地再开发示范项目。支持企业以低效用地出资（入股）或引入投资方共同成立新公司盘活存量土地。推进用于土地储备的地方政府专项债券申报使用工作，建立“批—供”协同和闲置土地预警提示机制，有序推进批而未供和闲置土地处置。构建土地短期开发利用新模式，在不影响详细规划远期实施的前提下，鼓励开展储而未供和批而未供土地的短期开发利用，支持城市闲散空间灵活利用，补充公共服务短板。整合难以独立开发的面积小、分布散且未供应的国有存量建设用地，通过土地置换方式，实现地块规整使用。

持续支持开展城市更新。一体化推进城市体检与城市更新，促进重点片区更新。统筹推进老旧住区更新，开展成套化改造，补齐公共服务设施短板，完善社区配套，满足居民多层次需求。探索以产权人为主体、市场化为路径的资金筹集机制，鼓励自主更新。支持土地用途和建筑功能合理转换，研究出台土地收益金收缴政策。探索土地利用综合管控机制，引导市场主体规范利用存量土地。

（三）加强矿产资源开发利用

持续加强矿产资源综合利用。强化铁、铜、铅锌、锶等战略性和优势矿产资源保护，加强矿产资源保护与战略储备建设。持续调整优化大中型矿山比例结构，提升矿山“三率”水平，大力推进绿色勘查和绿色矿山建设。开展铅锌、铜、金和水泥用灰岩等矿产深部资源开发利用，延长矿山服务年限。

深入实施新一轮找矿突破战略行动。聚焦国家战略性矿产与南京特色优势矿产，以宁芜、宁镇、高淳—溧水等重点矿集区为主，统筹部署调查评价区、重点勘查区与勘查规划区块，强化铁、铜、金、锶等矿种勘查投入。创新找矿机制，引导多元资金投入，运用综合探测与三维建模技术，力争实现重要矿种找矿突破，持续夯实矿产资源安全保障基础。

（四）强化自然资源资产产权管理

完善自然资源资产产权制度，探索各类自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。编制全民所有自然资源资产所有权资源清单，明确主体、对象、权利义务责任等。建立健全城乡统一的建设用地市场，支持全域开展农村集体经营性建设用地入市改革。依法依规开展工商业用地使用权续期工作。深入推进全民所有自然资源资产清查，持续深化自然资源资产盘活利用工作，推动资产权证办理。持续推进建设用地地上、地表和地下使用权分设，构建地上地下协同的空间管理体系。加强矿业权管理，探索探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。持续推进自然资源领域生态产品价值实现。

专栏3 加快自然资源领域生态产品价值实现

深化自然资源领域生态产品价值实现机制创新。聚焦自然资源高水平保护、高效率利用，完善政策体系，健全自然资源领域生态产品的价值评价、经营开发、收益分配全链条工作机制，探索“产业+管养协议”“产业+生态修复方案”的生态产品供应模式。

创新生态产品价值转化模式。立足区域自然资源禀赋，深挖生态产品价值转化潜力，推动自然资源生态产品价值实现提质增效，积极探索自然资源市场化新模式，打通资源变资产、资产变收益的转化通道，助力生态产品价值高效释放。

四、加强自然资源系统化保护与修复

（一）落实最严格的耕地保护制度

强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。科学划定耕地空间和耕地补充空间，实施耕地保护空间动态管控。有序实施耕地恢复过渡期方案，推进耕地布局优化。加强耕地占补平衡管理，落实以耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，稳妥有序推进补充耕地建设。

有序优化永久基本农田布局。实现永久基本农田任务市内自保。逐年开展永久基本农田布局正向优化工作，实现“小田”变“大田”，优先将已建成的高标准农田补划入永久基本农田。推动永久基本农田逐步建成高标准农田。

创新耕地保护政策机制。完善耕地占补平衡指标交易及资金管理制度。实行财政转移支付制度，建立永久基本农田保护补贴、奖励和耕地保护激励机制，实现保护责任与财政补贴挂钩，激发基层耕地保护积极性。

强化耕地保护责任监管。全面落实耕地保护党政同责，压紧压实各级党委政府主体责任，确保完成上级下达的耕地保护目标任务。深化“一田一码”精细化管理工作，强化无人机动态巡查和AI赋能耕地智能预警监测，加强耕地“非农化”“非粮化”监管整治。

（二）健全生态保护修复体系

严格生态保护红线管理。开展生态保护红线、生态空间管控区域动态监测评估，推进自然保护地整合优化，开展生态保护红线和生态空间管控区域优化调整，确保重要生态功能区域、重要生态系统以及生物多样性得到有效保护。

统筹推进山水林田湖草沙一体化保护修复。优化森林空间布局和结构，加强森林生态功能修复。整合自然人文资源，推动森林资源活化和生态价值转化提升。持续开展重要湿地区域修复治理，重点加强长江江豚省级自然保护区等重要湿地建设与管理。持续推进历史遗留废弃露天矿山生态修复，改善矿山生态环境，消除矿山地质灾害隐患。因地制宜推进废弃矿山复垦为耕地、林地、生态用地或产业发展用地，规范推进废弃矿山等资源高效利用。

有序实施全域土地综合整治。按照“小片区、短周期、渐进化”的工作思路，以镇街为基本单元因地制宜实施全域土地综合整治，着力构建农田连片与村庄集聚的土地资源保护格局，创造优质生产生活空间。

专栏4 国土空间整治与生态保护修复重大工程

南京浦口长江江豚保护区（高旺河）山水林田湖草沙一体化保护和修复示范工程。通过地形重塑、水系连通、生态复绿、栖息地营造等生态技术措施，系统恢复与保护高旺河及周边水系，完善水体及湿地生态服务功能，进一步提升长江（浦口段）生态环境质量和江豚、长吻鮠及铜鱼等国家珍稀物种保护水平。

南京市废弃矿山生态修复工程。以“自然恢复为主、工程治理为辅”，采用地形整理、挂网喷播、土地复垦等方式，重点推进江宁区光平采石厂、六合区盘山林场、燕山宕口和浦口区后圩九号等工程治理项目。

全域土地综合整治工程。开展农用地集中连片整治、建设用地整理、生态保护修复、公共空间治理等。以江宁区淳化街道全域土地综合整治项目为引导，成熟一个、推进一个。

五、全力保障城乡功能品质完善

（一）强化城乡公共服务要素供给

建立多层次、全覆盖的公共服务网络，系统保障教育、医疗、文化、托育、养老、全民健身等领域公共服务设施，促进设施布局均等化，推动构建全龄友好城市。加快建设国际性综合交通枢纽，打造国际航空客运节点和区域性航运物流中心，加快建设空港、海港和以高铁枢纽为核心的陆港三大枢纽经济区。坚持公交优先发展战略，构建以轨道交通为主体、地面公交为基础、慢行交通为延伸的绿色出行体系。

（二）赓续名城历史文化脉络

健全南京历史文化资源保护名录，系统保护、利用、传承好承载中华文明基因和城市风貌地域特色的各类空间载体，加强历史城区整体保护。编制《南京市城乡历史文化保护传承体系规划》，构建全域全要素保护传承总体格局，促进历史文化遗产保护传承利用。加强民生保障，平衡好保护和民生、保护和发展、历史和当代、局部和整体的关系，延续居民生活“烟火气”，鼓励社会参与，擦亮历史文化名城特色名片。

专栏5 历史文化遗产保护传承重大工程

修编并报批《南京历史文化名城保护规划（2021—2035年）》，保护和彰显“襟江带湖、山水相依、龙蟠虎踞”的山水形胜，强化历代都城格局的整体性、系统性保护。编制《南京市城乡历史文化保护传承体系规划》，推动历史文化遗产融入城乡高质量发展，落实城乡历史文化保护传承工作向地方党委主要负责人专题报告制度。

修编《南京历史文化名城保护条例》并公布实施，依法保护各类历史文化遗存，建立完善部门协同治理体系。小规模、渐进式持续推动六合文庙、颐和路、门西、门东等历史文化街区和百子亭等历史地段保护更新。

完善“先考古、后用地”机制。推进南朝陵墓石刻保护展示、大报恩寺二期等一批大遗址保护项目。

（三）提升城乡特色空间品质

打造城乡特色风貌。修编城市照明专项规划，开展南京南站地区、历史轴线等重点城市设计，制定新街口空间品质提升导则，强化城市设计管控和引导要素的落实。修编公共空间、街道设计和色彩控制等导则，形成城市风貌管控指引。开展“宁美乡村”设计行动，整村连片塑造金陵特色村韵。

推进活力中心区建设提升城市活力。聚焦文旅、产创、商业、社区等四种主导类型，探索构建统筹规划、精细建设、市场运营、敏捷管理、多元共治五大活力中心建设生态体系，打造一批以街区（街巷）为载体，慢行友好、功能复合、场景多元的活力中心区。

（四）强化城市安全韧性本底

构建市域韧性空间体系和空间韧性格局，建设应急指挥场所和应急避难场所，完善应急医疗、救援和物资等网络体系，提升适应多灾种、多场景的应急保障能力。加强地质灾害防治，探索开展“灾害点+风险区”双控体系建设，强化地质灾害风险源头管控。开展城市地质安全风险调查评价与区划试点。推进城市“生命线”工程建设，促进市政管线网架结构提升、系统互联互通，实现市政供给体系多元、供给能力适度冗余。加快秦淮东河分洪道、清溪圩综合整治、内蒙古沙漠基地送电江苏工程（南京段）等重大韧性工程建设，加强城市内涝防治，推进主干管网互通互备和老旧管网改造，服务保障重要水电气场站设施建设。

六、全方位提升治理革新和基础支撑能力

（一）夯实调查监测和确权登记基础

提高调查监测精准性。组织第四次国土调查，统筹推进“测调联动”，推动国土变更调查、城市国土监测与地形图更新、实景三维建设等协同衔接。大力推广“多调合一”，合并实施国土变更调查项目与林草湿调查监测项目，从数据生产端实现调查数据的一致性。结合国土变更调查开展耕地“一田一码”数据更新和农用地“一地一码”补充调查工作，为管控耕地、林地等农用地内部用途变化提供精准数据支撑。构建城市国土空间监测“单体建筑”数据动态采集更新机制，建立全市域统一、标准规范的房屋建筑信息数据库。

专栏6 调查监测重大工程

组织第四次国土调查。按照国家统一部署，组织全市第四次国土调查工作，全面查清调查时点的国土利用状况，为规划和自然资源“一张图”建设提供数据支撑。

探索“测调联动”。探索地形图动态维护与国土变更调查协同衔接路径，实现测绘、调查变化数据双向反馈、协同更新，提高测绘、调查数据成果的现势性和准确性。

推广“多调合一”。将国土变更调查项目与林草湿调查监测项目合并，同步开展耕地“一田一码”数据更新和农用地“一地一码”补充调查工作。

推进确权登记改革。全面推进自然资源统一确权登记，探索建立自然资源确权登记与资产权益管理标准体系，深化“同市同标”改革，拓展“全程网办”覆盖面。推进南京都市圈城市“跨城通办”，持续提升长三角区域“一网通办”服务效能。持续化解不动产历史遗留问题。完善农村土地承包经营权确权登记工作与规范。

（二）提升测绘地理信息公共服务能力

推动基础测绘转型升级。以实景三维数据更新和多模态数据融合利用为重点，推动传统测绘产品向三维实体化转型，优化市区协同更新机制，围绕需求导向推动服务供给侧改革，加强全要素地理实体构建，推进新型基础测绘产品应用推广，全面构建我市新型基础测绘体系。

提升现代测绘基准服务和地理信息公共服务水平。深化空间基准体系建设，完成全市首级控制网复测，优化升级NJCORS北斗定位服务，完成基础设施改造和位置云化改造，强化高精度位置服务支撑。迭代更新地理底图，升级改造智慧南京时空大数据平台、地理信息公共服务平台（天地图·南京），全面优化地理信息应用服务生态，助力数字和低空经济发展。健全应急测绘机制，提升应急测绘保障服务能力。

（三）推进“一张图”建设和数智化治理

构建规划和自然资源“一张图”。建成全市统一的地理、现状、规划、管理、产权空间数据底板，完成国土空间基础信息平台等系统信创改造，构建空间统一、数据一致、时空延续、智联协同、安全可靠的“一张图”数智化治理体系。

推进AI赋能规划资源管理。统筹规划资源AI技术框架和算力资源，构建规划资源AI智能中心。打造国土空间规划、耕地保护、土地利用、不动产登记等AI+政务应用场景标杆，实现AI赋能规划资源管理各业务环节，显著提升规划资源管理智能化决策与精准化执行能力。

专栏7 规划资源数智化治理重大工程

规划和自然资源“一张图”建设。围绕规划资源管理协同融合目标，聚焦“构建智联协同数据体系、深化全链条业务融合、提升平台智慧能级、筑牢系统安全防线、健全纵横融合机制”五大方向，健全“一张图”建设、应用体制机制。

AI赋能规划资源管理。依托市政务智能化资源，融合大语言模型、增强检索、遥感智能解译、图像识别等技术，建设规划资源AI能力基座与调查、权属、规划、管控、利用、修复、执法等七大核心业务领域AI应用场景。

推动不动产登记数智化转型。持续推进三维地籍试点应用及“统一产权底板”建设，优化不动产单元代码“一码关联”机制。深化信息共享集成，强化人工智能应用，优化“互联网+不动产登记”运行模式，建立不动产登记数据分析保障体系，发挥登记数据效能。

（四）优化营商环境提升管理效能

持续提升审批服务效率。深化产业项目“五证齐发”改革，提前开展经营性项目规划方案设计指导服务。常态化开展不动产登记“全程网办”“带押过户”“交房（地）即交证”。推动“智审”赋能建筑工程规划管理，深化拓展无纸化报审。推进规划档案无纸化管理改革，实现规划审批成果电子档案自动汇交、智能检索和共享利用。推动“高效办成一件事”，“一口进出”“只跑一次”高效推动项目加速落地，从“能办”向“好办、易办”转变。

推动执法管理效能提质增效。完善新增违法违规行为巡查发现和闭环联合处置机制，深化智能化监管，迭代升级“智慧耕保”数字化管理系统和“宁耕保”移动端，探索构建“卫星遥感+无人机+视频监控+地面巡查”的立体监测网络，推动实现新增违法用地“早发现、早制止、严查处”。构建“1+N”执法制度框架，建立自然资源日常执法监管与各类专项督察的衔接机制，健全“大执法”“大监督”体系。

七、实施保障

把党的领导贯穿规划资源工作全过程各方面。各区、各有关部门协同抓好本规划实施。规划资源部门要切实统筹协调、督促落实，健全规划资源法规政策体系，强化规划实施法治支撑。加强规划实施监测评估，动态优化任务举措，及时解决规划实施中的矛盾问题。加强法律法规、政策宣传和规划资源科普。重大事项及时向市委、市政府报告。