城镇开发边界和村庄建设边界，是国土空间用途管制中管住“城”与“乡”集中开发建设的两条关键界线。两条边界的管控对象不同、划定基础不同，但共同服务于控制无序扩张、推动节约集约用地的目标。下面从定义内涵、划定基础、管制方式、管控要点四个层面梳理。
一、两条边界分别是什么
城镇开发边界，是“一定时期内，在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界” [1]。另一表述为“在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等” [2]。两种表述指向一致：划定以底线约束为前提，边界内以城镇功能为主。地方管理技术规定进一步解释其为“合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形、自然生态、环境容量等因素，划定的闭合边界，包含现有建成区和未来城镇建设预留空间” [3]。
村庄建设边界，是“一定时期内，因乡村发展需要而划定的用于村庄集中开发建设的区域边界” [2]。其核心要素有三：一是因乡村发展需要，二是用于村庄集中开发建设，三是明确的空间边界。它与城镇开发边界并列，构成城乡集中建设的两类空间边界。
二、划定基础：三条控制线优先
城镇开发边界的划定不是孤立的，而是在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上进行 [1]。这决定了边界划定必须落实上位规划的刚性管控要求和约束性控制指标，统筹发展和安全，严守粮食、生态、水资源、能源资源、历史文化遗产保护等底线 [1]。
从实践看，划定需贯彻绿色发展理念，以集聚开发、节约集约为原则，综合研判资源环境承载能力、人口聚集和产业发展趋势等因素，依托自然山水地理格局确定 [3]。同时要避让自然灾害高风险区域，有序引导城镇建设 [4]。以天津滨海新区为例，“三区三线”划定中耕地保护目标202.9平方千米（30.43万亩）、永久基本农田169.72平方千米（25.46万亩）、生态保护红线627.1平方千米（陆域357.67平方千米、海域269.43平方千米）、城镇开发边界951.3平方千米 [4]。浙江省则聚焦重点发展板块，近期开发片区总面积38.4平方公里，涵盖云城、大城北运河文化带、钱江新城二期、临平数智城、钱江世纪城、江南科学城、钱塘新区江东等板块 [5]。
三、管制方式：边界内外差别化管理
城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，新增城镇建设项目原则上应在城镇开发边界内进行布局和建设 [6]。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据，包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型 [1]。边界内的控规评估需从符合性、支撑性、适应性等方面展开：符合性评估将控规方案与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线管控边界叠合分析，控规用地超出城镇开发边界且不符合总体规划空间管控要求的，认定为重大冲突 [7]。
村庄建设边界内，同样以详细规划为依据实施用途管制，村庄规划是城镇开发边界外实施规划许可的法定依据 [1]。村庄公共服务设施配建应优先考虑中小学、幼儿园、卫生院（室、所）、文化站（室）等布局，合理配置商业服务设施、农村集贸市场、集中供水设施、垃圾收集点、污水处理站等；村庄基础设施和公共服务设施用地除学校和卫生院外，宜集中布置在位置适中、内外联系方便的地段 [3]。
边界外的建设活动受到严格约束。点状供地政策明确，项目用地须位于城镇开发边界外，位于城镇开发边界内的项目不适用点状供地；且不得涉及永久基本农田和生态保护红线，单个项目建设用地总面积不得超过30亩 [8]。点状供地项目须为现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡土特色产业、乡村信息产业及乡村新型服务业等乡村产业项目，以及配套的基础设施和公共服务设施建设等项目，不得建设商品住宅和别墅类等房地产、私人庄园会所、私人住宅、大棚房和变相房地产开发 [8]。
四、管控要点：底线约束与传导落实
一是底线不可突破。控规方案涉及永久基本农田、生态保护红线且与相关法律法规和政策要求不符的，认定为重大冲突；控规用地超出城镇开发边界且不符合总体规划管控要求的，同样认定为重大冲突 [7]。生态空间管制要落实生态保护红线、各类自然保护地、生态公益林、水源保护地、河流湖泊等保护任务和要求 [3]。
二是规划传导到位。专项规划须遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划确定的空间战略、总体目标、国土空间布局、约束性指标、重大政策等强制性内容；总体规划强制性指标、分区、控制线自上而下传导至专项规划，专项规划细化管控规则后向下传导至详细规划地块管控 [2]。城镇开发边界一经划定，规划期内原则上不得调整 [6]。
三是安全与韧性并重。编制原则要求提高资源利用效率和建设用地节约集约水平，以系统性安全思维科学评估、优化布局，提升灾害防御水平，增强空间韧性 [1]。评估中将消防、防洪防潮排涝、应急避难、人防等城市安全与综合防灾设施纳入符合性审查，未达到规模总量要求或应急避难和救援通道走向、廊道宽度不符的，认定为重大冲突 [7]。
四是节约集约用地。涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等基础设施项目，应在用地预审和选址选线阶段编制节约集约用地论证分析专章 [9]。边界划定与管控的最终指向，是引导形成集约紧凑的城镇空间格局和规范有序的乡村建设秩序。
参考来源
1.河南省《县级国土空间总体规划编制技术规程》DB41/T 2789-2024
2.西藏自治区《国土空间专项规划衔接技术指南》（征求意见稿）
3.长治市国土空间规划管理技术规定
4.天津市滨城规划导则
5.2024年全国国土空间规划年会《深化“多规合一”改革奋力打造国土空间治理现代化省域样板》浙江自资厅
6.湖北省自然资源厅《关于高质量做好国土空间详细规划工作的通知》鄂自然资发〔2026〕5号
7.广东省城镇开发边界内已编控制性详细规划评估指南（试行）
8.广州市点状用地和乡村振兴产业用地办理指引
9.海南省建设项目用地要素保障服务手册