2026年8月31日,山东省自然资源厅为加快构建城乡统一的建设用地市场，规范建设用地使用权转让、出租、抵押交易行为，提高市场配置土地资源的效能，促进节约集约用地，起草《山东省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理办法》（征求意见稿）。
本办法旨在规范山东省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易行为，适用于划拨、出让、租赁、作价出资等各类国有建设用地，集体经营性建设用地参照执行。交易遵循依法依规、诚实信用、公平自愿原则，多部门协同监管。
转让方面，明确买卖、交换、赠与、出资等多种转移形式及禁止转让情形，包括未付清价款、权属争议、未达投资开发条件等。划拨用地转让须经政府批准，不符合划拨条件的需补缴出让价款并明确评估计算方式。出让用地转让需完成开发投资总额25%以上，未达标者可先行签订合同办理预告登记。实行"带押过户"便利交易，规范作价出资、授权经营、分割合并转让的具体条件和程序，明确优先购买权行使标准及权利义务承继规则。
出租方面，列举禁止出租情形，划拨用地出租须上缴租金所含土地收益并建立年度申报制度。出租期限最长二十年，划拨用地一般不超过五年。承租人须按约定用途使用土地，经同意可转租，工业仓储类项目承租人可在特定条件下以自己名义办理项目审批手续。抵押方面，设定不得抵押情形，允许自然人和企业作为抵押权人，支持养老教育领域企业抵押融资。明确划拨用地抵押及抵押权实现时的价款处理规则，允许抵押期间转让土地使用权并保障抵押权人权益，新增建筑物不属于抵押财产。
全文如下：
山东省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理办法
（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为加快构建城乡统一的建设用地市场，规范建设用地使用权转让、出租、抵押交易行为，提高市场配置土地资源的效能，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《不动产登记暂行条例》等法律法规，以及《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）等政策规定，结合山东省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内国有建设用地使用权的转让、出租、抵押等二级市场交易（以下简称土地二级市场交易）及其监督管理活动。
前款所称国有建设用地使用权，包括以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得的土地使用权。
涉及司法处置、国有资产处置、房地产交易等形式转移国有建设用地使用权的，按照相关规定办理。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权的转让、出租、抵押，参照本办法执行。
第三条 土地二级市场交易应当遵循依法依规、诚实信用、公平自愿、公开公正的原则，促进土地要素有序流通，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第四条 自然资源主管部门、党委宣传部门、发展改革、财政、住房城乡建设、生态环境、国有资产监督管理、市场监管、机关事务管理、地方金融管理、税务、金融监督管理等相关部门，以及人民法院，按照各自职责负责本行政区域内土地二级市场交易服务与监督管理工作，做好协同配合、信息共享。
第二章 建设用地使用权转让
第五条 本办法所称建设用地使用权转让，是指土地使用权人将其依法取得的建设用地使用权再转移的行为，包括买卖、交换、赠与、出资，以及因司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等情形导致的建设用地使用权转移。
建设用地使用权转让时，地上建筑物、构筑物及其他附着物所有权一并转移。涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定办理手续。
第六条 有下列情形之一的，建设用地使用权不得转让：
（一）未按出让合同约定支付全部土地价款（含利息及违约金）的；
（二）未依法取得不动产权属证书或者权属有争议的；
（三）未按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，未完成开发投资总额百分之二十五的；属于成片开发土地的，未形成工业用地或者其他建设用地条件的；
（四）被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制建设用地使用权转让的；
（五）依法已被收回，或者已纳入土地储备范围的；
（六）共有建设用地使用权，未依法经其他共有人书面同意（共有人之间另有约定的除外）的；
（七）出让合同约定的使用年限届满，未依法申请续期、续期未获批准或者续期获批准尚未签订土地出让合同的；
（八）未按照批准的用途使用土地，或者存在其他违反出让合同约定或划拨决定书规定情形尚未处理完毕的；
（九）不符合出让合同或者划拨决定书约定的转让条件的；
（十）法律、行政法规规定不得转让的其他情形。
第七条 在符合国土空间规划的前提下，以划拨方式取得的建设用地使用权转让，应当报经有批准权的人民政府批准。
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，经审核转让后的土地用途符合《划拨用地目录》或国家划拨用地政策的，可以保留划拨方式，不补缴土地出让价款，依法办理不动产登记；不符合《划拨用地目录》或国家划拨用地政策，或者受让人申请变更为有偿使用的，由受让方依法办理国有建设用地使用权出让手续，补缴土地出让价款并按规定申报缴纳相关税费，重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，依法办理不动产登记。
补缴土地出让价款按以下方式确定（具体评估时点以自然资源主管部门受理转让申请之日为准）：
（一）不改变规划条件的，按现状使用条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去划拨土地使用权权益价格评估确定；
（二）变更规划条件的，除相关规定约定明确应当收回土地使用权重新公开出让的以外，应当按新规划条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去现状使用条件下的划拨土地使用权权益价格评估确定。
第八条 以出让方式取得的建设用地使用权转让，属于房屋建设工程的，可以依据评估报告、工程审计报告、已支付工程款凭证或竣工验收材料等，认定开发投资总额已完成百分之二十五以上。计算已投资额和总投资额时，均不包括土地使用权出让价款以及相关税费。
第九条 以出让方式取得的建设用地使用权转让，属于房屋建设工程但尚未达到开发投资总额百分之二十五的，交易双方可以先行签订转让合同，经设区的市、县（市）自然资源主管部门备案后，依法办理不动产转移预告登记。待开发投资总额达到法定转让条件后，交易双方应当在九十日内依法办理不动产转移登记；逾期未申请登记的，预告登记失效。不动产预告登记证明可以作为办理立项、用地、规划、建设、环保和消防等相关审批手续的依据。
交易双方可以约定预告登记期限，不动产登记机构应当将该期限记载于不动产登记簿和预告登记证明的附记栏中。
第十条 国有建设用地使用权及房屋所有权可以实行“带押过户”转让交易。
前款所称“带押过户”，是指依据《中华人民共和国民法典》第四百零六条之规定，在申请办理已抵押不动产转移登记时，无需提前归还旧贷款、注销抵押登记，即可完成过户、再次抵押和发放新贷款等手续，实现不动产登记和抵押贷款的有效衔接。
对符合“带押过户”条件的，可以合并办理不动产转移登记、新抵押权设立登记和原抵押权注销登记。
第十一条 以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，无需报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准。土地使用者可以申请保留作价出资或入股方式，也可以申请直接变更为出让方式。
第十二条 以授权经营方式取得的建设用地使用权，在土地使用年限内，可以在本集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，保留授权经营方式，直接办理不动产转移登记。向本集团公司以外的单位或个人转让的，应依法报经批准，并由受让方补缴土地出让价款，变更为出让方式后，办理不动产转移登记。
第十三条 在符合国土空间规划的前提下，建设用地使用权分割、合并转让应由权利人提出申请，经设区的市、县（市）自然资源主管部门会同有关部门审查、出具同意分割或合并转让的文件后，依法办理不动产登记。
分割、合并后的地块应具备独立分宗条件；涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应当在合同中明确相关权利义务。
经审查不同意分割、合并转让的，设区的市、县（市）自然资源主管部门应当书面告知理由。
第十四条 拟分割宗地已预售或者存在多个权利主体的，应当事先取得相关权利人的书面同意，不得损害其合法权益。
分割转让应当有利于土地开发利用，并符合交通、消防、安全等控制性详细指标要求。
工业项目配套建设的行政办公、生活服务等附属设施所占用的建设用地，不得与整宗地分割转让。
第十五条 申请合并的宗地应当界限相邻，且土地使用权人、土地使用权类型和土地用途一致。
合并后土地用途符合《划拨用地目录》的，经批准可以保留划拨方式。合并宗地涉及划拨、出让、作价出资（入股）等多种使用权类型的，原则上统一办理为出让方式，其中涉及划拨土地的，应当依法补缴土地出让价款。
合并前各宗地剩余出让年限不一致的，可以其中最短的剩余出让年限为准；也可以按各宗地剩余出让年限以土地面积为权重加权平均计算出统一的剩余出让年限为准；还可以经设区的市、县（市）人民政府批准并补缴相应年限土地出让价款，重新确定统一的出让年限。
合并前各宗地剩余出让年限不一致的，可以选择以下方式之一确定统一的剩余出让年限：
（一）以其中最短的剩余出让年限为准；
（二）按各宗地剩余出让年限以土地面积为权重加权平均计算；
（三）经设区的市、县（市）人民政府批准并补缴相应年限土地出让价款后重新确定。
第十六条 建设用地使用权转让双方应按规定向自然资源主管部门如实申报成交价格。成交价格低于宗地所在区段公布的标定地价百分之二十以上（未建立标定地价的，低于所在土地级别基准地价）的，设区的市、县（市）人民政府有权行使优先购买权。
第十七条 建设用地使用权转让时，其划拨决定书、出让合同、投资建设协议、履约监管协议等文件所载明的权利和义务随之转移。受让方应当继续履行前述文件约定的义务。
通过转让方式取得的建设用地使用权，其使用年限为原建设用地使用权出让合同规定的使用年限减去已使用年限后的剩余年限。
第十八条 涉及建设用地使用权转移的司法处置案件，人民法院向自然资源主管部门查询所涉不动产的权利状况、出让合同约定、规划条件、权利限制等信息，应当出具协助查询通知书，自然资源主管部门应当依法予以配合。
司法处置的土地可进入土地二级市场交易平台交易。涉及划拨建设用地使用权处置的，人民法院应当事先函告自然资源主管部门，并在拍卖、变卖公告中予以提示：
（一）该划拨建设用地使用权转让需经有批准权的人民政府批准；
（二）经批准转让且不符合《划拨用地目录》的，受让人应当依法办理划拨转出让审批手续、补缴土地出让价款；
（三）该划拨建设用地使用权已设定抵押的，补缴的土地出让价款依法从拍卖价款中优先于抵押权扣缴。
第十九条 政府有关部门、事业单位及国有企业在进行国有资产处置时，涉及划拨建设用地使用权转移的，应当征求自然资源、财政和国有资产监督管理部门等部门的书面意见，并将上述部门的书面意见作为资产处置的依据。同时，应当将宗地的权属状况、规划用途、处置方式、相关部门的审查意见以及土地权益转移后的权利义务等信息，如实、完整地告知相关当事人。
第三章 建设用地使用权出租
第二十条 本办法所称建设用地使用权出租，是指土地使用权人作为出租人，将建设用地使用权或者连同地上建筑物、其他附着物，在一定年期内出租给承租人使用，并由承租人向出租人支付租金的行为。
第二十一条 有以下情形之一的，建设用地使用权不得出租：
（一）未按出让合同约定支付全部土地价款（含利息及违约金）的；
（二）未依法取得不动产权属证书或者权属有争议的；
（三）未按出让合同或者划拨决定书规定的期限和条件投资开发、利用土地的；
（四）被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制建设用地使用权出租的；
（五）共有建设用地使用权，未依法经其他共有人书面同意（共有人之间另有约定的除外）的；
（六）未按照批准的用途使用土地，或者存在其他违反出让合同约定、划拨决定书规定情形尚未处理完毕的；
（七）法律、行政法规规定不得出租的其他情形。
第二十二条 以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应当按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理，由土地出让收入征管部门负责征收。
土地收益的具体缴纳标准，由各地根据土地等级、用途等因素确定。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，可以不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
行政事业单位以划拨方式取得的建设用地使用权出租，应当事先经其主管部门审核，并报同级财政部门批准，按前述规定上缴租金中所含土地收益。
第二十三条 以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应严格遵守法律法规和有偿使用合同的相关约定。全部或部分国有建设用地使用权出租后，有偿使用合同载明的权利和义务仍由出租人承担。
第二十四条 建设用地使用权出租，出租人和承租人应当签订书面出租合同。出租期限不得超过建设用地使用权剩余年限，且最长不得超过二十年。其中，以租赁方式取得的建设用地使用权出租的，出租期限不得超过国有土地租赁合同约定的剩余年限。以划拨方式取得的建设用地使用权出租，出租期限一般不超过五年，超过五年或部分用于出租且可分割的，应当依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
第二十五条 建设用地使用权及地上建筑物、其他附着物出租，应当严格按照土地出让合同、划拨决定书、不动产权证载用途或者批准的规划条件使用。承租期间，未经批准，承租人不得擅自改变规定的土地用途，不得在承租的土地上新建、扩建永久性建筑物或者其他附着物。确需建造临时性建筑物、其他附着物的，应当征得出租人同意，并由出租人依法报经自然资源、住房城乡建设等部门批准，办理相关手续；如需改变土地用途，应当由出租人依法报经自然资源主管部门审核，并报同级人民政府批准后，依法办理土地用途变更等相关手续。
以出租方式取得的工业、仓储类国有建设用地，承租人确需实施新建、改建、扩建工业项目的，经出租人和抵押权人书面同意，允许以承租人名义办理项目相关审批手续（不含不动产登记手续）。办理审批时，应当提交出租人同意的书面意见、土地出租合同以及出租人的不动产权证书。双方应当在土地出租合同中明确约定新建建（构）筑物权属，以及合同解除、期满或政府收回土地时的处置方式等。承租人不得为新建建（构）筑物办理不动产登记和抵押登记。
第二十六条 承租人经出租人同意，可以将承租的建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物转租给第三人。转租后，原出租合同继续有效；第三人造成租赁物损失的，由承租人向出租人承担赔偿责任。承租人未经出租人同意转租的，出租人有权依法解除合同。出租人解除合同的，转租合同无法继续履行，第三人可据此解除转租合同，并要求承租人承担相应责任。
第四章 建设用地使用权抵押
第二十七条 本办法所称建设用地使用权抵押，是指土地使用权人将建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物，以不转移占有的方式，向抵押权人提供债务履行担保的行为。
建设用地使用权抵押的，其地上建筑物、其他附着物一并抵押；地上建筑物、其他附着物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。
第二十八条 有以下情形之一的，建设用地使用权不得抵押：
（一）未按出让合同约定支付全部土地价款（含利息及违约金）的；
（二）未依法取得不动产权证书或者权属有争议的；
（三）依法被查封、扣押或者以其他形式限制权利的；
（四）共有建设用地使用权，未依法经其他共有人书面同意（共有人之间另有约定的除外）的；
（五）划拨决定书或者出让合同明确约定不得抵押的；
（六）未按照批准的用途使用土地，或者存在其他违反出让合同约定、划拨决定书规定情形尚未处理完毕的；
（七）属于学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老设施以及其他公益设施的；
（八）法律、行政法规规定不得抵押的其他情形。
第二十九条 自然人、企业均可以作为抵押权人，申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续。涉及企业之间借贷并以土地使用权设定抵押担保的，其债权债务主合同必须符合法律、行政法规的规定；需经金融监管部门批准的，应当依法办理批准手续。
允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业，以有偿取得的建设用地使用权及其地上建筑物、设施等财产进行抵押融资。
第三十条 以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权；以出让、作价出资或者入股等方式取得的建设用地使用权设定抵押权的，除法律、法规的另有规定或者合同另有特别约定外,不得限制其抵押；以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按照规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地使用权可以依法一并抵押，租赁合同另有约定的，从其约定。
第三十一条 债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该抵押物优先受偿。
处分建设用地使用权抵押财产，应当符合下列规定：
（一）划拨建设用地使用权抵押权实现时，应当从拍卖所得价款中缴纳相当于应缴纳的建设用地使用权出让价款后，抵押权人方可就剩余价款优先受偿；
（二）不以公益为目的养老、教育等领域的土地使用权抵押权实现时，土地仍须按原用途使用，不得随意变更，确保利益相关人权益不受损；
（三）同一建设用地使用权上同时设定多个抵押权的，应当明确载明抵押权顺位。当事人对抵押权顺位另有约定的，从其约定；
（四）法律、行政法规规定的实现抵押权的其他情形。
第三十二条 抵押期间，抵押人可以转让已设定抵押的建设用地使用权，当事人另有约定的除外。抵押人依法转让建设用地使用权的，应当及时通知抵押权人。抵押权人能够证明抵押建设用地使用权转让可能损害其抵押权的，可以依法请求抵押人将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。
第三十三条 建设用地使用权抵押后，抵押人在该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得价款，抵押权人无权优先受偿。
第五章 服务和监管
第三十四条 省级依托“山东省土地市场网”构建统一的土地二级市场交易系统。各设区的市、县（市）依托现有政务服务大厅等场所设立实体交易窗口，整合交易、登记、税务、金融等服务，实现“线上+线下”协同办理，为市场主体提供一站式服务。
交易遵循“信息发布、达成意向、签订合同、交易监管”的流程。交易当事人可以自行协商交易，也可以委托交易平台公开交易。交易平台应当提供信息核验、合同备案、资金监管等功能，并与不动产登记“一网通办”平台相衔接，实现交易合同信息与登记信息的实时共享。
第三十五条 发挥社会中介组织在土地二级市场交易中的桥梁作用，引导其诚信经营、依法执业，为交易当事人提供土地推介、信息展示、政策咨询、价格评估、交易经纪等专业服务。
第三十六条 强化土地市场信用监管，将相关市场主体、中介服务机构及其从业人员信用记录纳入山东省公共信用信息平台，并通过“信用中国(山东)”等渠道依法向社会公开。对存在严重失信行为的市场主体，各相关部门应当依法实施联合惩戒。
第三十七条 健全土地二级市场动态监测监管制度，动态掌握土地转让、出租、抵押等交易的数量、结构、价款、时序等信息，强化一、二级市场联动调控。完善公示地价体系，定期更新和发布基准地价、标定地价，常态化开展城镇地价动态监测，整体把握土地市场运行态势和价格走势。
第三十八条 土地二级市场交易主体应当对提交的文件资料真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒重要事实或者提供虚假材料。因故意隐瞒重要事实、提供虚假材料引发交易纠纷或者给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任；构成欺诈等违法行为的，依照有关法律、行政法规的规定追究法律责任。
第三十九条 自然资源主管部门及其他有关部门工作人员在土地二级市场交易服务、监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，按照相关规定程序追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十条 本办法由省自然资源厅会同有关部门负责解释。
第四十一条 本办法自公布之日起30日后施行。