2026年9月7日，郑州市自然资源和规划局为规范郑州市国有建设用地使用权二级市场交易行为，优化土地资源配置，保障交易各方合法权益，维护公开、公平、公正的市场秩序，起草《郑州市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易操作规范》（征求意见稿）。
该操作规范旨在规范郑州市国有建设用地使用权二级市场的转让、出租、抵押交易行为，推行“交易+登记”一体化服务模式。市自然资源和规划部门负责指导监督，依托不动产登记系统搭建全市统一的“线上+线下”交易平台，实行“一窗受理、一站办结”。
交易条件方面，划拨土地转让须经有批准权政府批准；出让等有偿方式取得的土地须产权明晰、缴清价款并完成规定投资开发比例。宗地分割、合并转让须经批准并保障相关权利人权益。出租须按约定用途使用，承租人不得擅自改变用途或新建扩建。存在权属争议、被查封、未取得权证等情形不得交易。转让管理细分为出让、划拨、作价出资、授权经营、租赁等多种方式，明确各自的适用范围、申请主体、办理流程、申请材料和审查要点。出让土地转让按“转让申请→信息发布→达成意向→签订合同→交易审核”流程办理；划拨土地转让经批准后，符合划拨目录的可保留划拨方式，不符合的须补缴出让价款转为有偿使用。未完成投资25%的可先办理预告登记，待达标后再办理转移登记。
出租管理实行合同备案制，有偿方式取得的土地出租期限不超过剩余年限且最高20年，划拨土地出租须申报并上缴土地收益，出租超5年须办理有偿使用手续。抵押方面，出让、作价出资土地可设定抵押权，划拨土地抵押实现时须优先缴纳出让收入，租赁土地可将地上建筑物连同土地一并抵押。
全文如下：
郑州市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易操作规范
(征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为进一步规范土地二级市场交易行为，明确交易流程，保障交易双方合法权益，推行“交易+登记”一体化服务模式，提升服务效能，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《河南省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（试行）》（豫自然资规〔2024〕3号）、《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施方案的通知》（郑政办〔2023〕34号）等规定，结合本市实际，制定本操作规范。
第二条 本操作规范适用于国有建设用地使用权（以下简称“土地使用权”）权利人将其依法取得的土地使用权进行转让、出租、抵押二级市场（以下简称“土地二级市场”）的交易行为。
第三条 土地二级市场交易应遵循依法依规、诚实守信、公平自愿、公开公正原则。
第四条 市自然资源和规划主管部门负责全市土地二级市场交易管理工作的指导与监督。
市内五区（中原区、二七区、金水区、管城区、惠济区）范围内土地使用权转让、出租、抵押交易审核由市不动产登记部门具体办理；其他开发区、区县（市）范围内的土地使用权转让、出租交易审核，由所在地自然资源和规划主管部门办理，抵押由所在地不动产登记部门办理。
第五条 市自然资源和规划主管部门按照“交易、登记一体化”建设原则，依托不动产登记系统搭建全市统一的“线上+线下”土地二级市场交易平台，整合交易信息、提供交易场所、办理交易事务，推行“一窗受理、一站办结”，交易完成审核并缴纳税费后依法办理不动产登记。
第二章 土地二级市场交易条件
第六条 以划拨方式取得土地使用权转让的，须经有批准权的人民政府批准，法律法规、规范性文件及划拨决定书等明确应收回划拨土地使用权的除外。
第七条 以出让、作价出资（入股）、租赁等有偿方式取得土地使用权转让的，须产权明晰，全部缴纳有偿使用价款和取得不动产权证，转让双方符合有关法律法规规定。转让房地产时，应按照出让合同等约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，应形成工业用地或其他建设用地条件；属于非房屋建设工程的，应当遵照出让合同等约定。
第八条 宗地分割、合并转让的，经自然资源和规划主管部门报有批准权的人民政府批准后，可予分割、合并转让。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。
第九条 土地使用权及地上建筑物、其他附着物用于出租的，应当严格按照出让合同、划拨决定书、不动产权证载用途或批准的规划条件使用。承租期间承租人不得擅自改变规定的用途；不得擅自在承租的土地上新建、扩建建筑物、其他附着物。未按出让合同约定或划拨决定书等规定的期限和条件开发、利用土地的，或者法律法规规定、出让合同、划拨决定书等约定不得出租的，土地使用权不得出租。
第十条 已完成开发建设的项目，在符合出让合同等约定的前提下，因房产转让导致部分土地使用权转移的，按共用宗管理；因房产转让导致整宗土地使用权转移的，需办理土地使用权转让手续。
第十一条 土地使用权交易前，交易双方应全面了解土地所在区域的详细规划、土地权利状况、交易税费标准及可能存在的风险等信息，交易双方对交易决策及风险承担主体责任。
第十二条 土地使用权交易涉及国有资产的，需符合国有资产交易监督管理相关规定。国有资产处置中涉及土地使用权转移的，须取得具有国有资产处置权的主管部门（或履行出资人职责的企业）批准文件。
第十三条 存在下列情形之一的，土地使用权不得进入土地二级市场交易：
（一）未依法取得不动产权属证书的；
（二）土地权属存在争议的；
（三）司法机关、行政机关已依法裁定、决定、查封、查扣，或以其他形式限制土地使用权交易的；
（四）存在违反土地使用权出让合同、租赁合同、划拨决定书等约定的行为，且未完善相关批准手续的；
（五）共有土地使用权及地上建筑物、其他附着物进行交易，未经其他共有人书面同意的；
（六）其他情形不符合交易条件的。
第三章 土地使用权转让
第十四条 土地使用权转让是指土地使用权买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等行为导致土地使用权发生的转移，包括土地使用权转让以及土地使用权连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并转让的情况。
第十五条 土地使用权以买卖、交换、赠与、出资等形式转让的，当事人应书面签订土地使用权转让合同。
第十六条 土地使用权转让合同应包含以下内容：
（一）双方当事人姓名或名称；
（二）转让宗地基本信息（不动产权证号、位置、面积、用途、使用年限等）；
（三）成交价格；
（四）履行期限与方式；
（五）双方权利与义务；
（六）违约责任；
（七）争议解决方法。
第十七条 以出让方式取得的土地使用权转让
（一）适用范围
适用于以出让方式取得的土地使用权，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。转让后，原出让合同载明的权利和义务随之转移。
（二）申请主体
通过自行协商达成交易的，申请主体为交易双方；委托交易平台公开交易的，申请主体为委托交易方。
（三）办理流程
出让土地使用权转让按“转让申请→信息发布→达成意向→签订合同→交易审核”的流程办理。
交易双方可通过土地二级市场交易平台发布和获取市场信息。双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场平台公开交易。
（四）申请材料
1.不动产转让申请书（原件）；
2.身份证明材料：申请人有效身份证明（核验原件）、授权委托书（原件）、受托人有效身份证明（核验原件）；
3.转让申请材料：《不动产权证书》（原件）、地上建筑物及其他附着物产权证明（原件）、土地使用权转让合同（原件）、《国有土地使用权出让合同》及附件（复印件）、投资开发情况证明材料（审计报告、资产评估报告等，原件）、建设用地规划许可证及附件（原件）、土地评估报告书（原件）、宗地图（原件）、已办理预告登记的提供《不动产登记证明》（原件）、国家安全部门审批意见书（如在国家安全控制区域内的提供，原件）、法律法规规定的其他材料（如国有资产转让的批准文件等，原件）。
自行转让双方应按规定如实申报转让成交价格，不得虚假申报。以买卖方式转让土地使用权，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府有权行使优先购买权，尚未建立标定地价的，申报价格低于基准地价的，市、县人民政府有权行使优先购买权。
（五）审查要点
1.土地使用权转让的原因材料是否齐全、有效；
2.转让的土地使用权是否已依法登记且权属清晰；
3.属于房屋建设工程的，是否已完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，是否已形成工业用地或其他建设用地条件；
4.土地使用权转让是否符合法律法规规定及出让合同约定的转让条件；
5.是否存在查封等限制转让的情形；
6.是否涉及分割、合并转让，涉及的须经批准并按法定程序办理。
第十八条 以划拨方式取得的土地使用权转让
（一）适用范围
适用于以划拨方式取得的土地使用权，已按照划拨决定书约定进行开发建设并取得地上建筑物、其他附着物产权证明，并已取得有批准权人民政府同意转让批准文件。
（二）申请主体
划拨土地使用权转让双方。转让方为机关团体、事业单位、国有及国有控股（参股）企业的，应取得同级财政、具有国有资产处置权的主管部门（企业）批准。
（三）办理流程
以划拨方式取得的土地使用权转让，经有批准权人民政府批准，转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，由交易双方申请办理不动产转移登记；涉及改变用途的，应向自然资源和规划部门申请办理土地用途变更手续。
土地用途不符合《划拨用地目录》或受让人申请变更为有偿使用的，在符合规划和法律法规规定的前提下，由受让人依法依规缴纳土地出让价款，签订国有建设用地使用权出让合同，依法办理不动产登记手续。
（四）申请材料
1.不动产转让申请书（原件）；
2.身份证明材料：申请人有效身份证明（核验原件）、授权委托书（原件）、受托人有效身份证明（核验原件）；
3.土地用途符合《划拨用地目录》的申请材料：《不动产权证书》（原件）、《划拨决定书》（复印件）、有批准权人民政府同意转让批准文件（原件）、宗地图（原件）、法律法规规定的其他材料（原件）。
4.涉及有偿使用的申请材料：《不动产权证书》（原件）、《划拨决定书》（复印件）、有批准权人民政府同意转让批准文件（原件）、宗地图（原件）、地上建筑物、构筑物及其他附着物产权证明、转让合同、法律法规规定的其他材料。
（五）审查要点
1.土地使用权转让的原因材料是否齐全、有效；
2.转让的土地使用权是否已依法登记并权属清晰；
3.转让方为机关团体、事业单位、国有及国有控股（参股）企业的，是否取得同级财政、具有国有资产处置权的主管部门（企业）批准。
4.是否存在查封等限制转让的情形；
5.是否涉及分割、合并转让，涉及的须经批准并按法定程序办理。
第十九条 以作价出资（入股）方式取得的土地使用权转让，参照以出让方式取得的土地使用权转让有关规定，不再报经原批准土地使用权作价出资（入股）的机关批准；转让后，可保留为作价出资（入股）方式，或直接变更为出让方式。
第二十条 以授权经营方式取得的土地使用权转让，土地使用权在使用年期内，可依法在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让；向本集团公司以外的单位或个人转让时，需依法批准后，由受让方补缴土地出让价款后办理不动产转移登记。
第二十一条 以租赁方式取得的土地使用权转让，参照出让土地使用权的转让程序办理。转让后，由新承租人继续履行土地租赁合同义务，按时足额缴纳租金。
第二十二条 以出让方式取得的土地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”原则，交易双方签订土地使用权转让合同并经市自然资源和规划主管部门备案后，办理预告登记；待开发投资总额达到法定转让要求时，再依法办理不动产转移登记。预告登记凭证可作为办理立项、用地、规划、建设、环保和消防等审批手续的依据。交易双方可以约定预告登记期限，不动产登记机构应当将预告登记的期限记载于不动产登记簿和预告登记证明附记栏。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产转移登记之日起九十日内未申请登记的，预告登记失效。
第四章 土地使用权出租
第二十三条 土地使用权出租是指土地使用权人作为出租人将土地使用权或连同地上建筑物、其他附着物出租给承租人使用，由承租人在一定年期内向出租人支付租金的行为。
第二十四条 土地使用权出租双方应签订出租合同。出租合同不得违反法律法规和出让合同、租赁合同、划拨决定书等约定内容。
第二十五条 土地使用权出租合同应包含下列内容：
（一）双方当事人姓名或名称；
（二）出租宗地基本信息（不动产权证号、位置、面积、用途、使用年限等）；
（三）出租用途；
（四）租金标准及支付方式；
（五）出租期限；
（六）违约责任与争议解决方式；
（七）其他需约定的事项。
第二十六条 土地使用权出租
（一）适用范围
适用于以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的土地使用权出租，应办理土地出租手续。出租期限不超过土地使用权剩余年限，且最高不超过20年。其中以租赁方式取得的土地使用权出租，出租期限不得超过租赁合同约定的剩余年限。
（二）申请主体
出租双方或委托交易方。土地使用权人作为出租人，可提供出租合同、不动产权证等资料在土地二级市场交易平台发布出租信息。
（三）办理流程
1.以有偿方式取得土地使用权的出租：按“信息发布→达成意向→签订合同→合同备案”流程办理。出租双方可通过土地二级市场交易平台发布、获取市场信息，既可自行协商出租，也可委托平台发布出租信息。
2.以划拨方式取得土地使用权的出租：由自然资源和规划主管部门联合财政、税务部门建立“划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度”，明确土地收益缴纳标准；划拨建设用地使用权人作为出租人，应向土地所在地开发区、区县（市）自然资源和规划部门申报，并上缴租金中所含的土地收益。
（四）申请材料
1.以有偿方式取得土地使用权出租需提交材料：
（1）身份证明材料：申请人有效身份证明（核验原件）、授权委托书（原件）、受托人有效身份证明（核验原件）；
（2）出租申请材料：《不动产权证书》（原件）、地上建筑物及其他附着物产权证明（原件）、土地使用权出租合同（原件）、有偿使用合同及附件（复印件）。
2.以划拨方式取得土地使用权出租需提交材料：
⑴身份证明材料：申请人有效身份证明（核验原件）、授权委托书（原件）、受托人有效身份证明（核验原件）；
⑵出租申请材料：《不动产权证书》（原件）、地上建筑物及其他附着物产权证明（原件）、土地使用权出租合同（原件）、《国有土地划拨决定书》及附件（复印件）、法律法规规定的其他申报资料。
⑶特殊规定：
以划拨方式取得的土地使用权长期出租，或部分用于出租且可分割的，若出租期限超过5年，需依法办理出让、租赁等有偿使用手续。
出租双方签订的出租合同，不得违反法律法规规定及有偿使用合同约定；全部或部分国有建设用地使用权出租后，有偿使用合同载明的权利、义务仍由建设用地使用权人承担。
（五）审查要点
1.出租合同是否违反法律、法规的规定和土地使用权出让合同（划拨决定书、作价出资或入股批准书、租赁合同、授权经营批准书）的约定；
2.以有偿方式取得土地使用权出租的，出租年限是否超过有偿使用合同约定的剩余年限；
3.以划拨方式取得土地使用权出租的，是否缴纳租金中所含土地收益。
第五章 土地使用权抵押
第二十七条 以出让、作价出资（入股）等方式取得的土地使用权，已办理不动产登记且无查封等权利限制的，可设定抵押权；所担保债务的履行期限，不得超过土地出让合同约定的剩余使用年限。
第二十八条 以划拨方式取得的土地使用权，可依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
第二十九条 以租赁方式取得的土地使用权，承租人按规定支付土地租金并完成开发建设后，可根据租赁合同约定，将地上建筑物、其他附着物连同土地一并抵押。
第六章 交易服务与管理
第三十条 加强宣传引导。各开发区、区县（市）自然资源和规划部门应充分发挥土地二级市场“盘活存量土地、平衡供需矛盾”的作用，统筹推进交易服务工作，提高土地利用效率。采用“线上+线下”立体宣传矩阵，全方位推行土地二级市场交易政策及“交易+登记”一体化服务模式，增强市场主体参与意愿。
第三十一条 提升服务效能。依托土地二级市场交易平台优化“交易+登记”服务，打破部门信息壁垒，实现交易信息与登记信息无缝对接、实时共享，保障数据准确性与安全性，线上为企业提供信息发布、挂牌竞价、交易签约、交易鉴证等“一站式”服务；线下优化交易申请、审核、合同签订、登记办理等流程，为市场主体提供便捷、高效、透明的服务体验，提升交易效率。
第三十二条 规范监测监管。自然资源和规划主管部门应定期更新并发布基准地价、标定地价，为交易双方合理确定交易价格提供参考；完善土地二级市场价格形成、监测、指导、监督机制，防范交易价格异常波动。
市不动产登记部门负责及时发布交易政策、交易公告、交易结果、市场行情等信息，引导市场预期；提供线上交易资金第三方账户托管服务，降低交易风险。
第三十三条 联合信用管理。将土地使用权转让信息发布、合同签订、履约情况、土地利用等全流程纳入信用监管，建立二级市场交易主体信用档案；对存在违法违规、失信行为的市场主体及中介服务机构，将其信用记录推送至全市公共信用信息平台，实施联合惩戒。
第七章 附则
第三十四条 各开发区、上街区、县（市）范围内的土地使用权二级市场交易规范，由所在地自然资源和规划主管部门自行制定；相关交易行为需统一通过全市土地二级市场交易系统进行备案管理。
第三十五条 法律法规、规章及上级规范性文件对土地二级市场交易另有规定的，从其规定。
第三十六条 本规范自公布之日起施行，有效期二年。