湖北省城镇开发边界优化及管理实施细则

2026年8月21日，湖北省自然资源厅为运用好“三区三线”划定成果，进一步规范湖北省城镇开发边界管理工作，印发《湖北省城镇开发边界优化及管理实施细则》鄂自然资规〔2026〕3号。

该细则旨在规范湖北省城镇开发边界管理，落实“三区三线”划定成果。在划定要求上，市、县自然资源部门需结合国土空间规划编制，在县级总体规划中统筹划定各类城镇开发边界。以现状建设用地为基数设置扩展倍数，框定增量用地规模作为约束性指标。超大城市和人均用地超标城市须从严控制增量。

在管控实施上，城镇建设项目原则上布局在边界内，边界外不得进行城镇集中建设或新增城镇建设用地。允许规划有特定选址要求的独立建设用地，如区域交通、公用设施、邻避设施等。至“十五五”末须预留至少25%增量用地。成片开发征收土地不再单独编制方案，与农用地转用合并报批。在优化情形上，允许六类局部调整：国家省重大战略项目、行政区划调整、防灾减灾需要、全域土地综合整治、已批建设用地纳入、三条控制线统筹优化。技术性修正可随时开展。突破约束指标或重大影响结构的须修改总体规划。

全文如下：

湖北省城镇开发边界优化及管理实施细则

为严格落实《自然资源部关于印发〈城镇开发边界管理办法（试行）〉的通知》（自然资规〔2026〕1号）有关要求，运用好“三区三线”划定成果，进一步规范我省城镇开发边界管理工作，制定细则如下。

一、严格落实“三区三线”划定成果要求

市、县自然资源主管部门应结合各级国土空间规划编制，上下联动、逐级细化，在县级国土空间总体规划中统筹划定城市、建制镇、各类开发区等的城镇开发边界。不编制县级国土空间总体规划的市辖区，在市级国土空间总体规划中划定。以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数设置城镇开发边界扩展倍数，框定城镇开发边界内的增量用地规模，作为国土空间总体规划的约束性指标。超大特大城市、人均城镇建设用地超过国家标准的城市，要从严控制城镇开发边界内的增量用地规模。

二、严格管控城镇开发边界实施

城镇建设项目原则上应布局在城镇开发边界内，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划新增城镇集中建设用地（含各类开发区、化工园区、非农产业园区范围内的城镇建设用地），除国有农（林、牧）场内以及省级以上重点项目拆迁配套建设安置居住区等特殊情况外，不得规划城镇居住用地，仅允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地。城镇开发边界内要结合国土空间规划编制实施，细化明确城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求，优化城镇生产、生活、生态空间，加强历史文化保护，促进土地混合利用和用途合理转换。各市（州）应依据国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对新增城镇建设用地规模的时序管理，合理安排投放节奏，至“十五五”末，应预留至少25%的增量用地，为未来发展预留合理空间。

依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、邻避及安全要求等合理需要，在符合《湖北省城镇开发边界外独立城镇建设用地清单》基础上，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，按程序纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按照城镇建设用地实施用途管制和规划许可，涉及的新增城镇建设用地，纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算。对未编制或正在编制详细规划区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地，市、县自然资源主管部门可依据上位规划，参照街区层级深度形成详细规划图则，依法批准后作为核发规划许可的依据。

成片开发征收土地应符合《中华人民共和国土地管理法》规定的“符合公共利益”的原则要求，并依法履行征地前期工作。在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，县级以上地方人民政府应就土地成片开发征收是否符合公共利益作出说明，将农用地转用和成片开发征收土地申请合并报有批准权的地方人民政府。成片开发征收土地继续按要求报部备案，纳入“一张图”管理。

三、严格限定城镇开发边界优化范围

强化国土空间总体规划动态调整完善对“三区三线”的统筹作用，《城镇开发边界管理办法（试行）》明确的增补城镇开发边界以及不计扩展倍数的情形，原则上应当通过国土空间总体规划动态调整完善进行增补。对于确需落地实施重点项目和特殊情形需用地保障的，在严守空间安全底线，不突破国土空间总体规划确定的约束性指标，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，允许按以下情形单独开展城镇开发边界局部优化调整。

（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整（包括经党中央、国务院或者省委、省人民政府发布的文件或已批准规划中明确的具体战略、政策等）、重大项目建设（包括国家及省委、省人民政府发布文件或已批准规划中明确的具体项目，省级投资主管部门明确的重点项目或重大项目，省级行业主管部门认定的重大项目等）。

（二）经国务院或省人民政府批准的行政区划调整涉及城镇布局调整的。

（三）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁等防灾减灾，确需调整城镇布局的。

（四）已通过省级备案实施全域土地综合整治，确需优化调整城镇开发边界的。此情形中，如全域土地综合整治涉及耕地和永久基本农田布局优化，永久基本农田布局优化须通过省级验收和自然资源部审核。

（五）已依法依规批准且完成备案的建设用地、或已办理划拨或出让手续、或已核发建设用地使用权权属证书，且承担城镇功能，确需纳入城镇开发边界的。

（六）耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线优化调整过程中确需统筹优化城镇开发边界的。此情形中，耕地和永久基本农田、生态保护红线按照相关工作安排开展布局优化并通过自然资源部审核。

国土空间规划编制审批或项目规划建设中，因用地勘界、比例尺精度、权属范围衔接等技术原因，需对城镇开发边界进行技术修正的，由规划组织编制机关结合规划编制审批和项目用地报批及时开展，定期汇总更新开发边界数据。

城镇开发边界优化确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，应由县级或市级国土空间总体规划组织编制机关按程序报请修改国土空间总体规划。

四、规范城镇开发边界优化工作流程

城镇开发边界优化工作主要包括市县申报和省级审核两个阶段。

（一）市县申报

市级人民政府负责市辖区范围内城镇开发边界优化工作，单独编制国土空间总体规划的县级人民政府负责本辖区城镇开发边界优化工作。市、县级自然资源主管部门编制城镇开发边界评估报告、城镇开发边界优化方案等申报材料，并按要求在一定范围内公示，县级成果由县级自然资源主管部门报县级人民政府同意后，报市级自然资源主管部门初审，市、县级成果由市级自然资源主管部门报市级人民政府同意后，按程序向省厅上报申报材料。对于涉及重大项目调入城镇开发边界的情形，需对其选址的必要性和合理性进行充分论证。

（二）省级审核

省厅负责组织对申报材料的符合性、完整性、规范性、一致性和合理性进行审核，审核通过后，按程序向自然资源部汇交，检验合格的数据作为规划管理、用地审批的依据。

五、规范城镇开发边界优化审核标准

（一）符合性审核。须符合城镇开发边界优化情形，佐证材料须符合要求。

（二）完整性审核。申报材料必须完整、符合入库要求，包括城镇开发边界优化请示文件、承诺函、城镇开发边界评估报告、城镇开发边界优化方案（附公示情况）、数据库及附表。县级城镇开发边界优化成果需另附市级自然资源主管部门初审意见。

（三）规范性审核。数据库须符合城镇开发边界优化方案数据库汇交要求，评估报告和优化方案章节内容齐全、表格和图件规范。

（四）一致性审核。审核矢量数据、表格、图件、文字表述等内容须一致。

（五）合理性审核。审核要点主要包括：

1.优化方案必须符合国土空间规划管控要求，做好与国土空间总体规划及详细规划的衔接。

2.优化方案必须符合全国“三区三线”划定规则。局部优化应综合考虑交通、市政基础设施的可达性和服务范围，充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，促进城镇开发边界形态尽可能完整，便于识别、便于管理。原则上不得产生新的天窗和破碎图斑。

3.不得突破国土空间总体规划确定的城镇开发边界扩展倍数。

4.优化后的城镇开发边界与永久基本农田、生态保护红线不交叉、不重叠。

5.调出用地不得包含已批准的开发区、化工园区等功能区用地，不得为现状已建成且保留的城镇建设和已批准用于城镇建设的用地及已批准实施土地征收的成片开发用地。

6.调入用地（含独立城镇建设用地）应避让连片优质耕地、自然保护地和生态公益林、饮用水水源保护区、地质灾害极高风险区、高风险区和高易发区、蓄滞洪区、行洪排涝通道、洪涝风险易发区、重要矿产资源富集区域、文物保护单位保护范围、地下文物埋藏区和大遗址保护区等不适宜城镇建设区域，符合相关部门管控要求。

六、有关要求

（一）科学论证，严格把关。各地应在严格落实“三区三线”划定成果的基础上，遵循“总体稳定、局部优化”原则，开展充分论证，按照优化适用情形对城镇开发边界进行合理适度优化，确保依法依规、程序到位。市级人民政府应落实主体责任，严格把关，优先整改审计、督察整改等历史遗留问题。自然资源督察机构将把地方政府落实城镇开发边界管控要求情况作为督察的重要内容。

（二）把握节点，确保质量。市、县人民政府应切实做好城镇开发边界优化与国土空间总体规划动态调整完善工作衔接，确保底图底数一致。原则上市、县人民政府每年度可组织开展一次城镇开发边界优化工作，省级层面汇总各地数据，经厅集体决策审议通过后按程序向自然资源部汇交。各地应严格把关申报成果质量，随优化成果提交编制单位、自然资源主管部门经办及审核人员会签表。其中，县级申报成果需经市级自然资源主管部门审查，随优化成果提交市级初审意见。对于提交成果质量不符合要求的，省级层面不予受理，申报材料退回修改的，所有材料日期应同步更新，优化方案涉及项目调整的（除核减项目外），一律重新履行相关必要程序。确有特殊情况需增加城镇开发边界优化次数的，须专项申报。

（三）加强监督，强化管理。各地应及时将城镇开发边界优化成果纳入“一张图”，强化日常监督管理。应结合国土空间总体规划动态调整完善工作，加强对上年度调入用地（含独立城镇建设用地）实施情况、增量空间使用情况评估，结合评估结论围绕国家、省战略落实提出本年度重点优化内容，推动城镇开发边界优化成果精准落地实施。

本文件自发布之日起执行，有效期3年。原《湖北省城镇开发边界优化及管理实施细则》（鄂自然资发〔2025〕25号）即行废止。后续国家政策文件对城镇开发边界管理另有规定的，从其规定。

附件：

1. 湖北省城镇开发边界外独立城镇建设用地清单

2. 湖北省城镇开发边界优化流程图

3. 城镇开发边界优化情形佐证材料明细表

4. 承诺函模板

5. 湖北省XX厅（局/委）关于同意XX项目认定（明确）为省级重点项目的复函

附件1

湖北省城镇开发边界外独立城镇建设用地清单

根据《自然资源部关于印发〈城镇开发边界管理办法（试行）〉的通知》（自然资规〔2026〕1号）要求，依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、邻避及安全要求等合理需要，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，结合我省实际，制定城镇开发边界外独立城镇建设用地清单如下：

（一）因区域一体化发展需要的市政道路、交通场站等交通运输用地。

（二）需要远离城镇或结合交通运输条件布局的加油站、加气站、加氢站、充换电站等公用设施营业网点用地。

（三）有邻避要求的易燃、易爆、剧毒等危险品仓储用地。

（四）有邻避要求的传染病医院、精神病院等医疗卫生用地。

（五）具有特定选址要求的供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、邮政、广播电视、环卫、消防等公用设施用地。

（六）具有特殊选址或邻避要求的零星工业、仓储用地，服务于乡村振兴或农业发展、旅游开发的公共服务设施、商业服务设施等项目用地。

（七）救灾物资集散点、避难场所等用于防灾减灾建设的项目用地，“平急两用”公共基础设施等用地。

（八）未划定城镇开发边界或无新增建设用地空间的乡集镇，需使用城镇建设用地指标建设的中小学、幼儿园等教育用地，医疗卫生、社会福利等公共服务设施用地和机关团体用地。

附件2

湖北省城镇开发边界优化流程图

附件3

城镇开发边界优化情形佐证材料明细表

附件4

承诺函模板

省自然资源厅：

为严格落实《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》（自然资函〔2022〕47号）、《自然资源部关于印发〈城镇开发边界管理办法（试行）〉的通知》（自然资规〔2026〕1号）和《自然资源部 国家林草局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）要求，有序推动城镇开发边界优化工作，现承诺如下：

一、本次申请调整城镇开发边界用地不涉及自然资源部下发“三区三线”成果的永久基本农田和生态保护红线，已做好与国土空间总体规划动态调整完善工作的衔接，并符合在国土空间规划中统筹“三条控制线”等空间管控要求。

二、本次申请调入城镇开发边界用地（含独立城镇建设用地）不涉及连片优质耕地、自然保护地和生态公益林、饮用水水源保护区、蓄滞洪区、行洪排涝通道、洪涝风险易发区、重要矿产资源富集区域、文物保护单位保护范围、地下文物埋藏区和大遗址保护区等不适宜城镇建设区域，符合相关部门管控要求。

三、本次申请调入城镇开发边界用地（含独立城镇建设用地）不涉及地质灾害易发区、风险区，符合相关部门管控要求。或：本次申请调入城镇开发边界用地（含独立城镇建设用地）位于地质灾害易发区、风险区，将在项目部署可行性研究阶段开展地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分。

四、本次优化成果将纳入XX国土空间总体规划动态调整完善内容，并严格审查和管理，做好台账。

五、本次优化方案中所有项目严格按照申报的项目类型和范围进行用地报批和项目建设。具体建设项目用地手续将严格遵循国土空间规划依法办理。

六、本次提交的所有材料已经市级人民政府同意，真实有效。

若未履行承诺，请贵厅不再受理下年度城镇开发边界优化申报材料。

特此承诺。

XX市（州）自然资源主管部门

XXXX年XX月XX日

注明：第三条根据调入用地是否涉及地质灾害易发区、风险区选择承诺内容。

附件5

湖北省XX厅（局/委）关于同意XX项目认定（明确）为省级重点项目的复函

XX市：

你市《关于申请将XX项目认定为省级重点项目的请示》收悉。XX项目（1.准确项目全称）是XX系统拟规划建设的新建/扩建项目（2.明确项目建设性质），选址于XX市（州）XX县（市、区）街道（镇）村（3.明确项目位置，且需附四至范围描述），拟用地XX亩（4.明确项目用地规模），主要建设XX、XX、XX等内容（5.明确具体建设内容）。项目总投资金额XX万元（6.明确投资规模），计划建设年限为XXXX-XXXX年（7.明确建设年限）。（可增加项目背景简要介绍）该项目建成后，对……具有重要意义。

经研究，我厅（委/局）同意该项目作为（XX行业/系统）省级重点项目（或“省级重大项目”）。请你们严格按项目申报内容推进项目建设，我厅（委/局）将强化项目督办，……。

专此函复。

湖北省XX厅（局/委）

XXXX年XX月XX日

城镇开发边界优化成果审核处室分工表