2026年8月31日，郑州市自然资源和规划局为贯彻落实国家存量低效用地盘活政策及省、市文旅文创融合发展、历史文化名城保护等重点工作部署，深入推进土地要素市场化配置改革，激活文化产业发展新动能，制定《郑州市关于规划用地支持文化产业高质量发展的指导意见（征求意见稿）》。
本意见旨在贯彻落实国家存量低效用地盘活政策及文旅文创融合发展等部署，通过规划用地支持措施激活文化产业发展新动能。意见适用于郑州多个区及开发区范围内，保障公共文化体育服务、历史文化遗产保护活化利用及经营性文化产业发展的建设用地，涵盖公共文化设施、文保单位、历史建筑、文创研发、非遗活化等项目，明确不得以文化产业用地名义进行房地产开发。
支持措施涵盖四方面：一是盘活存量用地，利用5年过渡期政策允许旧厂房、仓库等优化功能发展文旅产业，推进连片开发统筹配套，推行运营前置鼓励社会资本参与；二是创新弹性管控，建立规划正面清单简化审批，支持立体复合开发并规范多业态兼容，要求文化类主导业态计容建筑面积占比不低于50%，探索“土地+文化资源”等一体化联动开发模式；三是创新多元供地，推行点状供地保障轻量化项目，灵活采用划拨、协议出让、先租后让等方式，经营性文化事业单位转制土地可作价出资，文化用地出让底价可按基准地价70%确定，允许土地价款分期缴纳；四是强化产权保障与金融赋能，完善不动产登记机制，规范产权分割转让，畅通流转渠道，统筹利用专项债券、REITs等多元资金渠道。
全文如下：
郑州市关于规划用地支持文化产业高质量发展的指导意见
（征求意见稿）
各开发区管委会，各区县（市）人民政府，各有关单位：
为贯彻落实国家存量低效用地盘活政策及省、市文旅文创融合发展、历史文化名城保护等重点工作部署，深入推进土地要素市场化配置改革，激活文化产业发展新动能，依据《国务院办公厅印发关于推动文化高质量发展的若干经济政策的通知》（国办发〔2025〕4号）、《河南省人民政府关于印发郑州市要素市场化配置综合改革试点工作方案的通知》（豫政〔2025〕28号）等有关规定，结合我市实际，制定本意见。
一、总体要求
以文脉活化、业态创新、产城融合为主线，聚焦非遗传承、研学体验、文体休闲、遗产活化、数字文旅、微短剧等我市重点文旅业态，强化文化产业导向；深挖低效闲置资源潜力，推进空间复合、功能融合，创新存量土地盘活路径；推行运营前置，引导社会资本深度参与，实现经济、文化、民生、生态效益协同，助推文化产业高质量发展。
二、适用范围
本意见适用于郑东新区、郑州高新区、郑州经开区、中原区、二七区、金水区、管城回族区、惠济区范围内，保障公共文化（含体育）服务供给、历史文化遗产保护与活化利用及经营性文化产业发展的建设用地。包括：公共文化、公共体育设施服务运营项目用地；文物保护单位、历史文化名城、名镇名村、历史文化街区、历史地段、历史建筑、工业遗产、传统村落等各类历史文化遗产保护活化利用项目用地；文创研发、文旅体验、研学教育、非遗活化等经营性文化产业融合发展项目用地等。不得以文化产业用地名义进行房地产开发。
三、基本原则
（一）规划引领，合规利用
严格遵循国土空间总体规划、专项规划、详细规划及文体产业发展规划，严守历史文化保护相关要求，落实文化产业项目前置审查，强化可行性论证和统筹指导，推动各类建设改造活动依法依规实施。
（二）存量优先，高效集约
坚持“存量为主、增量为辅”的用地保障模式，优先盘活存量低效建设用地布局公共文体、遗产活化、文创融合类项目；鼓励土地复合开发、立体分层混合利用，持续提升节约集约用地水平，充分释放存量土地经济、文化双重价值，推动土地资源提质增效。
（三）分类施策，因地制宜
结合项目区位条件、文化资源禀赋、历史遗存等级、片区发展定位，针对文化遗产活化利用不同类型，灵活采用修缮改造、连片更新、点状开发、整体运营等多种盘活模式，合理确定支持政策。
（四）政府引导，多元参与
加强属地政府（管委会）统筹指导，鼓励社会资本参与存量用地改造、文化项目建设与运营，创新土地利用和资产盘活模式，激发市场主体活力。
四、支持措施
（一）盘活存量用地，释放产业空间
1.支持利用5年过渡期政策，盘活存量低效用地发展文化产业。在不突破国土空间规划、文物保护、生态保护、消防安全刚性底线前提下，允许存量旧厂房、仓库、商业楼宇、文保单位及历史建筑优化调整使用功能，发展文创孵化、体育休闲、研学教育、非遗展示等文旅文体产业，兼容科创融合、数字文旅等新业态场景。过渡期实行“土地性质不变、产权主体不变、建筑功能优化”管理；以项目实施方案为依据，由文旅部门统筹牵头，依托多部门并联审核机制简化改造审批流程、优化审批环节，并通过常态化动态核查强化过程监管；过渡期满依规划完善用地手续。
2.推进连片开发，实现配套共建共享。鼓励整合老旧厂区、工业遗存、历史街巷、零散低效边角地块实施连片统筹、整体收储一体化再开发，统一编制片区更新实施方案。统筹片区公共服务、文旅配套、生态空间共建共享，同步布局文化展示、研学体验、全民健身、便民服务等复合功能，全方位提升片区产业承载、文旅运营与综合服务能力。
3.拓宽市场参与渠道，推行运营前置。鼓励国有企业、社会资本、专业文旅运营团队通过股权合作、资产转让、托管运营、特许经营等模式参与片区改造。积极引导实施主体前置研判运营需求，将业态策划、产业链招商、本土文化IP培育纳入方案审查，对优质文化项目给予审批和要素倾斜，保障项目后期平稳运行。
（二）创新弹性管控，优化规划适配
4.建立规划正面清单管理，推行项目备案简化审批。对纳入省级、市级及以上重大文化产业项目清单的项目开通审批绿色通道，各相关部门协调破解项目落地堵点难点。实行用地功能转换分级分类规划管理：同一用途大类内部实施功能转换的，执行备案制及正向优化简易办理流程，同步编制地块图则，精简方案编制与报审环节，保障项目快速推进。
5.支持立体复合开发，规范多业态混合兼容发展。鼓励实施地上、地表、地下竖向立体分层开发，推动空间复合高效利用。坚持以文创、文旅、文博、公共文体为地块核心主导用途，在保障文化功能主体地位前提下，适度兼容配套小型商业服务功能，配套商业计容建筑面积不得超过地上总建筑面积10%；涉及多用途混合宗地的，文化类主导业态计容建筑面积占比不低于50%，确保文化产业核心功能。
6.整合特色资源，创新一体化联动活化开发模式。立足文化产业赋能发展，坚持以文塑旅、以旅兴产，依托各级文化产业、文旅融合及自然资源管理政策导向，统筹盘活土地、历史文化、林地等特色资源，创新一体化联动活化开发模式。探索推行“土地+历史文化资源”“土地+文旅特许经营权”“土地+林地资源”等开发组合方式，推进不同类型自然资源、文化资源、经营性权益协同配置、一体化实施，促进资源从分散利用向系统活化转变，培育可持续文旅融合新业态。
（三）创新多元供地，适配产业周期
7.推行点状供地，保障轻量化文旅项目落地。城镇开发边界外结合乡村文旅、非遗研学等文化项目，探索适应古遗址、古墓葬、古建筑，历史文化街区、历史文化名镇名村、传统村落、历史建筑等保护要求的点状供地模式，建立小体量、低强度、轻建设的轻量化文旅项目用地专项管理机制。支持村集体通过入市、租赁、入股盘活存量集体建设用地，用于文化文旅、非遗活化等合规业态，严禁变相地产开发。
8.创新供地方式，适配文化产业发展周期。结合文化产业投资规模大、回报周期长的行业特征，灵活采用划拨、协议出让、招拍挂、先租后让、弹性年期出让等多元供地方式，有效降低企业前期用地成本。同一宗混合地块涵盖文化、体育、配套商业等多用途的，统一出让起始时间，各用途出让年限按法定最高年限分别核定。
9.规范经营性文化事业单位转制土地处置。经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用。经省级以上人民政府批准，经营性文化事业单位转制为国有独资或者国有控股企业的，其原生产经营性划拨用地，经批准可采取作价出资（入股）方式配置。
10.落实地价优惠，降低产业用地成本。文化产业用地内配建不超过地上总建筑面积10%的小型配套商业部分，不额外增收土地价款。以协议方式出让的文化用地，出让底价可按不低于出让地块所在相应级别公共管理与公共服务用地基准地价的70%确定，并计入考古调查勘探发掘费用和已缴纳耕地占用税；文化用地出让时，地下空间为非经营性用途、停车场（库）的，可暂不计入供应范围，暂不作不动产权属登记。
11.允许土地价款分期缴纳，缓解企业资金压力。文化产业新增用地出让价款、存量转型用地补缴价款，可实行分期缴纳政策。适度延长缴款期限，有效减轻企业资金压力、降低融资成本，持续优化文化产业营商环境。土地出让合同签订后，受让人按要求缴纳首期土地价款；剩余价款分期缴纳方案纳入出让合同予以明确，细化缴款节点、资金监管及逾期处置相关条款。
（四）强化产权保障，深化金融赋能
12.完善不动产产权与登记保障机制，保障用地权益。依法保护文化项目建设用地使用权、不动产用益物权及合法经营收益权，规范政企合作收益分配；对符合规划、权属清晰、结构安全、消防达标且具备独立使用功能的经营性文化建筑，原则上由受让人整体持有，从严控制分割登记、分割转让。
优化不动产登记政务服务，针对连片整合、合并改造类存量文化项目，健全产权归集登记，精简办理流程。项目范围内经依法收回并经市政府批准予以保留的建筑物、构筑物及其附属设施，不动产登记机构可依据市政府关于收回决定的生效决定书等登记要件办理原有不动产权注销登记；项目归集后完成土地登记手续，可凭市政府明确权利主体的认定意见、规划部门关于拟保留建筑物（含该建筑相关规划指标）的认定意见、原建筑物竣工验收备案材料及相关要件办理保留建筑物首次登记，办理时可按照郑州市化解历史遗留问题的相关政策执行。确保土地使用权与房屋所有权权利主体保持一致。
13.畅通流转渠道，盘活存量资产资源。支持文化产业项目用地经营权、物业运营权合规转让、入股合作。对建设用地使用权二级市场转让的文化产业项目，依据各项税收政策计算缴纳相关税费。
14.强化金融赋能，拓宽产业融资渠道。加大文化产业项目资金保障力度，统筹用好中央预算内投资、地方政府专项债券、银行信贷、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多元资金渠道，为产业发展提供资金支撑。
五、相关要求
（一）压实主体责任，凝聚协同推进合力
属地政府（管委会）、行业主管部门密切联动，扎实落实存量用地盘活、文化产业扶持等各项政策，持续优化政务服务流程，高效保障文化产业项目落地运营。
（二）强化全链管控，完善履约监管体系
实施文化产业用地全周期用途管控，将开竣工时限等事项依法纳入出让合同履约监管；产业业态、投资强度、运营标准等要求，由属地或行业主管部门与用地单位另行签订监管协议予以明确。依托常态化巡查、年度核查，建立长效监管台账。
（三）健全制度体系，提升活化利用效能
规范存量用地盘活、项目审批、地价核定、产权流转等各环节管理，保障工作合法合规、公开透明。及时研判项目实施中的新情况新问题，总结产业创新实践经验，迭代优化工作举措，全面提高存量用地节约集约利用与历史文化遗产活化利用质效。
六、其他事项
（一）各县（市）、上街区可参照执行。
（二）本意见自印发之日起施行，原有规定与本意见不一致的，以本意见为准。国家、省出台新政策的，从其规定。