2026年8月10日，郑州市自然资源和规划按照郑州市要素市场化配置综合改革试点工作部署，为深化农村集体经营性建设用地入市改革，盘活农村存量建设用地，保障农民合法权益，促进乡村振兴和城乡融合发展，制定《关于有序推进我市农村集体经营性建设用地入市改革工作的通知》（征求意见稿）。
本通知旨在规范有序推进郑州市农村集体经营性建设用地入市改革。总体要求明确坚持土地公有制、耕地红线、农民利益三条底线，发挥农民集体主体地位，遵循政府引导与市场配置相结合、规划先行严守底线、同权同责保障权益、审慎稳妥有序推进等原则。入市主体为拥有所有权的农村集体经济组织，可自行或委托代理实施。入市土地须为国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途的存量集体建设用地，产权明晰无权属争议，宅基地不得纳入，严禁商品住宅开发，可用于保障性租赁住房。入市前须具备通路通水通电等开发条件，并经成员大会三分之二以上表决通过。入市程序包括申请、地价评估、方案编制审核、公开交易、合同签订备案及不动产登记。交易采用招标拍卖挂牌或协议方式，在公共资源交易平台公开进行。入市土地可转让、互换、抵押等进入二级市场，不得随意提前收回。收益分配方面，须缴纳土地增值收益调节金，征收比例为增值收益的20%至50%；扣除调节金后的收益归集体全体成员，纳入集体资产统一管理，并公开分配使用情况，兼顾个人利益与集体长远发展。监管服务方面，强化交易监管、合同履行及全程监管，严禁改变用途、开发别墅及豪华庄园。各开发区、区县（市）需制定配套政策，完善组织领导，做好风险防控和宣传引导。
全文如下：
关于有序推进我市农村集体经营性建设用地入市改革工作的通知
（征求意见稿）
各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
为深入贯彻落实国家关于深化农村土地制度改革的决策部署，建立健全城乡统一的建设用地市场，优化土地资源配置，完善城乡融合发展体制机制，促进乡村振兴和城乡融合发展，为规范有序推进我市集体经营性建设用地入市改革工作，现通知如下：
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，以新发展理念为引领，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三条底线，充分发挥农民集体的入市主体地位，围绕构建城乡统一的建设用地市场目标，完善产权制度，明晰入市规则，规范监管服务，激活土地要素，为全市经济社会高质量发展提供有力支撑。
（二）基本原则。
一是政府引导，市场配置。强化各级政府在规划引导、规则制定、服务监管等方面的作用，坚持节约集约，盘活使用各类空闲、废弃和低效利用的存量集体建设用地。同时充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，在城乡统一的建设用地市场中交易，使用相同规则，接受市场监管。
二是规划先行，严守底线。严格依据国土空间规划、用途管制和生态环境保护要求，严守耕地和永久基本农田保护红线，确保入市地块符合规划用途。坚守改革底线，坚决守好“两个不允许”及“三项负面清单”的底线要求，不允许向个人供地建住宅。
三是同权同责，权益保障。推进落实集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，健全收益分配机制，落实农民集体对其土地资产的自主管理和民主决策权，切实保障农村集体经济组织和农民的合法权益。
四是审慎稳妥，有序推进。各开发区、区县（市）要结合本辖区实际，坚持循序渐进，把握好工作节奏，点面结合、积累经验，严格入市条件、规范入市程序，加强对集体经营性建设用地布局、规模和时序的引导确保入市改革平稳有序进行。各开发区、区县（市）可结合集体经济组织实际，制定年度入市计划。
二、明确入市范围和条件
（一）入市主体。入市主体应为具有农村集体经营性建设用地所有权的农村集体经济组织（乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织）。农村集体经济组织可依法通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地的使用权交由单位或者个人在一定期限内有偿使用。入市主体可自行组织实施入市，也可委托其他具有法人资格的组织代理实施入市。
（二）入市地块。入市土地应为国土空间规划中确定为工业、商业等经营性用途，并依法完成所有权确权登记的存量集体经营性建设用地，具体认定标准按照国家及省有关规定执行。依据“通则式村庄规划管理规定”管理的，由乡村规划委员会明确为工业、商业用途后纳入入市范围。入市地块需产权明晰、无权属争议、无法律纠纷。宅基地不得纳入入市范围。入市土地可用于保障性租赁住房建设，严禁利用入市进行商品住宅开发建设。允许在全域土地综合整治工作中，通过使用增减挂钩指标等方式，将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并后入市。无法实施土地征收的采矿项目等，涉及农用地转用的，可以使用增减挂钩指标办理用地手续后依据规划入市。
（三）入市前置条件。入市地块需具备必要的通路、通水、通电、土地平整等开发建设条件，或已就土地开发条件（含现状情况）等达成明确协议。集体经济组织内部的民主决策程序需履行到位，出让方案及收益分配比例须经农村集体经济组织成员大会审议决定，并经全体成员三分之二以上同意；未成立农村集体经济组织的，由村民委员会依法代行职能，按前款标准履行民主决策程序。入市工作需充分听取农村集体经济组织成员对其土地权益的合理诉求，保障农民的知情权、参与权和监督权，增加群众获得感。注重发挥基层党组织的领导核心作用，按照村民自治原则，管好用好农村资源资产，维护好农民利益。
三、规范入市程序和方式
（一）入市申请。入市主体组织召开成员大会或者成员代表大会，按程序对拟入市土地表决同意后，向各开发区管委会、区县（市）人民政府书面提出入市意向。各开发区、区县（市）自然资源主管部门会同有关部门，向入市主体提供拟入市土地的规划条件、产业准入和生态环境保护要求等。
（二）地价评估与确定。入市主体参照我市公布的市区及各县（市）集体经营性建设用地基准地价，委托或由各开发区、区县（市）自然资源主管部门代为委托有资质的第三方土地评估机构开展地价评估，评估结果作为入市底价或挂牌起始价的参考。
（三）入市方案编制与审核。入市主体应编制包含地块位置、界址、面积、用途、入市年限、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、交易方式、入市价格、土地增值收益调节金缴纳比例、集体收益分配安排等内容的入市方案。入市年限、交易方式等参照国有建设用地相关规定。入市方案需经“四议两公开”等民主决策程序后形成入市决议，作为后续申请入市、拟定合同和履行监管协议的依据。入市方案由各开发区管委会、区县（市）人民政府审查并提出修改意见。
（四）交易方式与平台。入市可以采取招标、拍卖、挂牌或者协议等方式实施，交易程序参照国有建设用地执行。入市交易需参照国有建设用地出让公告发布要求在我市公共资源交易平台或各县（市）分中心公开进行。入市主体可由各开发区、区县（市）代为委托公共资源交易平台发布公告、组织交易、确认结果。各开发区、区县（市）自然资源主管部门在自然资源部监测监管系统进行公告、交易情况、供应结果录入。
（五）合同签订与备案。入市土地成交并经审核公示完毕后，入市主体与土地使用权人按照集体经营性建设用地使用权出让合同示范文本签订书面合同，各开发区管委会、区县（市）人民政府与入市主体、土地使用权人签订监管协议。合同和监管协议由各开发区、区县（市）自然资源主管部门在自然资源部监测监管系统备案。
（六）不动产登记。在缴清土地出让价款和相关税费后，土地使用权人可依法向土地所属辖区的不动产登记机构申请集体建设用地使用权登记。集体经营性建设用地不动产登记由市、区县（市）不动产登记机构依照职责办理，具体按照全市统一的登记规范执行。合法建造的建筑物、构筑物及其附属设施，可依法申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记；入市后有独立分宗要求的，按照分宗签订的出让合同或变更、补充合同的约定办理变更登记。集体经营性建设用地使用权发生变更、转移、抵押的，地上建筑物、其他附着物所有权一并变更、转移、抵押。
（七）二级市场。除法律和行政法规另有规定、或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的以外，以依法入市方式取得的集体经营性建设用地使用权可转让、互换、出资、赠与或者抵押等，且不得提前收回，因乡（镇）村公共设施和公益事业建设等需要收回集体经营性建设用地使用权的，应依法给予土地使用权人合理补偿。相关税费缴纳及登记手续按照国家及我市现行规定执行。鼓励支持农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等进入二级市场，可参照国有建设用地使用权二级市场相关规定执行。
四、健全收益分配和权益保护机制
（一）明确调节金征收比例。集体经营性建设用地入市，应向各开发区管委会、区县（市）人民政府缴纳土地增值收益调节金，调节金转入各开发区、区县（市）财政作为地方一般公共预算统筹安排使用。调节金应按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20％至50％征收，各开发区、区县（市）可根据事权划分及土地增值收益情况，充分考虑辖区内农村集体经济发展水平、土地用途、区位条件和周边基础设施、公共服务配套等开发投入因素，综合确定调节金具体征收比例、缴纳主体、使用范围及实施细则。
（二）规范集体内部收益分配。扣除调节金以外的入市土地增值收益，归农村集体经济组织全体成员所有，纳入农村集体资产统一管理。入市土地成交价格、交易费用、税费缴纳及收益分配使用等情况应及时向本集体经济组织成员公开，并依法接受监督。各农村集体经济组织应按照壮大集体经济的原则，明确入市土地增值收益在集体和个人之间的分配比例，既要考虑个人利益，又要兼顾集体经济长远发展。各开发区、区县（市）可制定集体经济组织内部收益分配指导意见，明确分配原则、程序和监管要求，确保收益主要用于保障和增加农民收入、发展农村集体经济、改善农村生产生活条件以及农村社会保障等，并严格履行民主程序和公开制度。
五、完善入市土地市场监管服务
（一）交易监管。入市交易需按规定在我市公共资源交易平台或各县（市）分平台公开进行。宗地成交后，竞得人需在规定时限内根据入市交易公告要求与公共资源交易中心进行竞得结果签订、与出让主体签订《产业发展承诺书》《产业准入审核意见》及《投资建设合同》等文件。各开发区、区县（市）自然资源主管部门与通过后置资料审核的竞得人签订《成交确认书》。竞得人逾期提交审核资料或所提供资料不符合要求未通过审核导致未能签订《成交确认书》的，竞得结果无效，该竞买人承担相关违约责任；由出让主体无故拒绝签订相关文件导致竞得人无法按期完成《成交确认书》签订的，交易结果依然有效，视为出让主体违约，依法承担违约责任。成交确认书签订后，出让、受让双方应签订书面合同，出让人不得擅自改变竞得结果。出让、受让双方不得无故拒绝签订《农村集体经营性建设用地入市出让（出租）合同》，如无正当理由拒绝签订正式出让合同的，由相关责任主体依法承担相应责任。
（二）合同履行。入市主体应依照出让（出租）合同中的约定条件按期交付土地，土地使用权人需按时支付土地价款，并按照合同约定的规划用地性质、规划要求、开发期限和条件等使用土地，严禁擅自改变规划条件。依法改变土地用途或规划条件的，应重新签订合同或补充合同并备案和填报。一方违约的，另一方有权解除合同，并要求违约方按合同约定赔偿损失。
（三）全程监管。依托国土空间基础信息平台（自然资源部动态监测监管系统），动态评估入市土地的开发利用状况。各开发区管委会、区县（市）人民政府相关部门对合同约定的规划条件、产业准入、生态环境保护、交地及开竣工、开发投资强度、土地闲置等进行全程监管。严格防范入市土地随意改变用途、调整控制性指标，严禁开发建设别墅、私家豪华庄园。严格监督问责，严防严管严查各类违法违规问题。建立健全集体经营性建设用地市场监测监管机制，完善信息发布、交易规则、合同管理等制度。提升政务服务效能，为入市主体和用地单位提供便捷高效的服务。
（四）配套政策。各开发区、区县（市）需结合本辖区工作实际及事权划分，研究制定入市管理办法、土地增值收益调节金征管实施细则、入市民主决策办法、公开交易环节工作流程、乡村建设规划许可手续办理、使用权登记办法、收益分配指导意见等其他配套文件。在符合国家法律法规和政策导向的前提下，支持各开发区、区县（市）结合实际，在入市模式、收益分配、抵押担保、配套政策等方面进行积极探索，探索健全乡村振兴产业准入、重点支持领域等制度，优先用于发展集体所有制经济和乡村产业，保障采矿用地合理需求，创新入市土地抵押贷款等金融产品等，及时总结经验做法。
六、保障措施
（一）完善组织领导。各开发区管委会、区县（市）人民政府作为入市工作的实施主体，要切实履行主体责任，要建立健全资源规划、农业农村、财政等相关部门共同参与的工作机制，统筹协调改革中的重大问题，制定工作方案，细化工作流程，扎实推进改革。各开发区、区县（市）自然资源主管部门牵头负责入市改革工作的统筹协调、政策制定、规划衔接、用地审批、地价管理、交易监管、不动产登记等；农业农村部门负责指导农村集体经济组织建设、内部治理结构完善、集体资产管理和收益分配监督指导等；财政部门负责指导土地增值收益调节金的征收、使用管理和监督，配合研究完善相关财政政策；其他相关部门依据职责分工，做好产业政策、环境保护、项目建设管理等配套服务与监管。市级资源规划、农业农村、财政部门要及时给予政策指导。
（二）做好风险防控。入市工作全过程要充分尊重农民群众主体地位，扎实做好群众工作，各开发区、区县（市）加强对改革过程中可能出现的各类风险的研判与防范，建立风险防控长效机制，妥善处理土地权属、收益分配等矛盾纠纷，畅通信访渠道，充分保障群众的知情权、参与权、受益权、监督权；妥善处理群众反映的利益诉求和矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。
（三）加强宣传引导。各开发区、区县（市）要加强宣传引导和政策解读，营造良好舆论环境和社会氛围。畅通民意表达渠道，及时回应民众关切。健全信息发布制度，调动社会各界参与入市改革工作的积极性。要加强对入市典型案例、成效进行总结推广，及时宣传报道入市工作中的新举措、新成效、新亮点，积极营造良好的舆论环境和社会氛围。
本文件自印发之日起施行，施行期间国家、省有新规定的，从其规定。巩义市、新密市此前入市试点期间出台政策文件若无重大变动可继续使用。
2026年 月 日