2026年7月20日，四川省自然资源厅为切实加强和规范本省城镇开发边界全流程管理，推动城镇发展由外延扩张式向内涵提升式转变，促进节约集约用地和高质量发展，制定《四川省城镇开发边界管理实施细则》（试行，征求意见稿）。

本细则为四川省城镇开发边界全流程管理规范，涵盖划定、实施、调整和监督。划定遵循耕地保护、避让灾害区域、总量与扩展倍数双重管控等原则，严防突破。边界外原则上禁止新增城镇集中建设用地，但允许单独选址项目及特定选址的独立城镇建设用地（如交通、公用设施、特殊医疗等），该类用地总规模不超过新增城镇建设用地的20%，工业仓储单个项目限2公顷。边界内增量空间需按时序预留，优先保障重大战略和民生项目。局部优化分为日常、年度动态调整和技术勘误三种方式，优化需保持边界稳定、形态完整，且设区市每年优化限2次、县级1次，规模不超过总规模2%。审批由自然资源厅或省政府负责，方案需经专家评审和30日公示。城镇开发边界变化后30日内汇交至全国信息系统，未备案不得作为审批依据。自然资源厅实施全生命周期监测评估，违规行为将纳入督察、通报追责。

全文如下：

四川省城镇开发边界管理实施细则（试行）

（征求意见稿）

第一章 总则

第一条【制定目的】为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48号）和《自然资源部关于印发〈城镇开发边界管理办法（试行）〉的通知》（自然资规〔2026〕1号，以下简称《办法》）等要求，切实加强和规范本省城镇开发边界全流程管理，推动城镇发展由外延扩张式向内涵提升式转变，促进节约集约用地和高质量发展，结合本省实际，制定本细则。

第二条【适用范围】本省行政区域内城镇开发边界的划定、实施、调整、监管等活动，适用本细则。

第三条【名词释义】本细则所称城镇开发边界，是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。在乡、农（林）场等范围内划定城镇开发边界的，按照本细则执行。

第四条【职责分工】自然资源厅负责全省城镇开发边界的统筹管理工作，负责制定全省城镇开发边界配套政策和技术标准。

市、县级人民政府履行本行政区域内城镇开发边界管理主体责任。

市、县级自然资源主管部门负责本行政区域内城镇开发边界的具体管理工作。

第二章 城镇开发边界划定

第五条【划定主体】城镇开发边界在县级国土空间总体规划中统筹划定。设区市的中心城区城镇开发边界由市自然资源主管部门划定。不编制县级总体规划的市辖区城镇开发边界，在市级国土空间总体规划中划定。

第六条【划定原则】城镇开发边界划定应遵循以下原则：

（一）坚持耕地保护优先，落实最严格的耕地保护、生态环境保护、节约用地制度，与永久基本农田、生态保护红线不交叉不重叠不冲突。

（二）避让地震断裂带、地质灾害极高危险区和高危险区、洪涝风险控制线、蓄滞洪区、重要矿产资源富集区域、大遗址保护区等不适宜城镇建设的区域。

（三）实行城镇建设用地总规模和扩展倍数双重管控，不得擅自突破。人均城镇建设用地超过国家标准的市（州）、县（市、区），应从严控制城镇开发边界规模和扩展倍数。

（四）充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，确保界限清晰，便于识别和管理。

第七条【扩展倍数管理】自然资源厅根据国家下达的全省城镇开发边界扩展倍数，结合各市（州）资源环境承载能力、人口与城镇化发展特征以及主体功能定位等，统筹确定各市（州）扩展倍数。城镇开发边界内纳入历史文化保护线范围的国家考古遗址公园，可不计入城镇开发边界扩展倍数。市（州）自然资源主管部门在省级下达的扩展倍数内，可统筹确定所辖县（市、区）的扩展倍数。县（市、区）在划定城镇开发边界时，不得突破上级下达的扩展倍数。

第八条【增量空间时序预留】各地应当按上级下达指标，充分衔接国民经济和社会发展规划，合理安排城镇开发边界内增量空间规模使用时序，为未来预留发展空间。

第三章 城镇开发边界实施

第九条【边界外管控通则】城镇开发边界外不得规划新增城镇集中建设用地，不得规划建设各类开发区和产业园区，原则上不得规划新增城镇居住用地。确需在城镇开发边界外规划新增城镇居住用地的，仅限于国有农（林、牧）场内职工居住区建设、重点项目拆迁安置等特殊情况。

第十条【独立城镇建设用地目录】在城镇开发边界外，除能源、交通运输、水利、军事、矿山、殡葬设施等单独选址项目，以及符合乡村振兴用地有关政策的建设项目外，允许规划布局以下有特定选址要求的独立城镇建设用地：

（一）城镇间（含组团间）连接性的城镇道路用地；确需零星布局的港口码头用地、交通场站用地。

（二）有特殊选址或邻避要求，确需在城镇开发边界外布局的公用设施用地，如供水、排水、供电、燃气、供热、通信、广播电视、环卫、消防、气象、综合防灾、污水处理、环境监测设施以及“平急两用”等其他公共设施等用地。

（三）对防护、隔离等有特殊选址要求的特殊医疗、科研、文化、教育、体育、社会福利等公共管理与公共服务设施用地；未划定城镇开发边界或无新增建设用地空间的乡镇，需使用城镇建设用地指标建设的中小学、幼儿园等教育用地，医疗卫生、社会福利等公共服务设施用地和机关团体用地。

（四）用于国防科技、安保、外事、监教、文物古迹、风景名胜等特殊用地。

（五）依托本地资源建设或用于危险品加工、易燃易爆物品储存、粮食储备等零星工矿、物流仓储、储备库用地。

（六）依托自然景观、历史人文等旅游资源建设的旅游集散中心、旅游驿站、宣教设施、服务配套设施用地，以及民俗酒店、房车营地、康养文旅、文创等零星商业服务业用地；远离城镇零星布局的加油站、充换电站、加换气站等公用设施营业网点用地。

（七）其他法律法规以及国家、省相关规定可以在城镇开发边界外布局的建设项目用地。

上述目录清单可根据国家政策和本省实际动态调整。

第十一条【独立城镇建设用地规模控制】独立城镇建设用地总规模原则上不超过本地区规划新增城镇建设用地总规模的20%，并纳入本地区城镇开发边界扩展倍数统筹核算。使用后结合国土空间总体规划动态调整完善工作，按相关技术规范开展城镇开发边界内新增城镇建设用地规模等量缩减工作。

独立城镇建设工业、仓储物流、商业类项目单个项目用地规模原则上不超过2公顷，涉及矿产品加工项目和工业企业废弃物堆场单个项目原则上不超过10公顷。

第十二条【独立城镇建设用地管理】城镇开发边界外的独立城镇建设用地项目，原则上以批次方式报征。

独立城镇建设用地在国土空间规划实施监督信息系统中实施单独图层及台账管理。用地报批审查意见须对项目在城镇开发边界外选址布局的必要性、合理性等进行说明。

第十三条【增补划入】按照《办法》第十、十四条规定，增补划入城镇开发边界的，市（州）自然资源主管部门应严格审核把关。增补纳入城镇开发边界的，原则上不得产生新的天窗、缝隙，确保边界的连片完整。确因图斑面积较小、无法划入的已批准未建设土地、现状城镇建设土地，应按照本细则第十二条依法依规进行建设使用。

第十四条【规划许可依据】正在编制或尚未编制详细规划的区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地，可依据国土空间总体规划及管控要求，提出选址意见或规划条件的论证方案，作为实施层面的详细规划，报市、县级人民政府（含有详细规划审批权限的管委会）批准后，作为核发选址意见书或提出规划条件的依据。批准文件及地块矢量数据应及时纳入国土空间规划实施监督信息系统，该地块所在区域后续详细规划编制时，应与已批准的选址意见或规划条件的论证方案充分衔接。

第十五条【征地成片开发简化】在国土空间规划确定的城镇建设用地内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。县级以上人民政府应就公共利益需要作出说明，随农用地转用征收申请材料合并报批。已经批复的土地征收成片开发方案可以继续实施。

第十六条【省级周转指标】为加强全省使用节奏调控，在全省不超过国家下达阶段性总规模的前提下，自然资源厅可结合全省增量空间使用结余情况统筹安排省级周转指标，周转期限一般为2年。省级周转指标按照“先借后用”的原则使用，用于支持发展较快、年度可用增量空间指标不足的市（州），实行台账管理、做到应保尽保。借用省级周转指标的市（州）应严格落实节约集约用地制度，在周转期限内通过失效撤销批文、现状建设用地复垦等措施按期归还。确实难以归还的，市（州）政府可向自然资源厅申请延期归还或核销。周转指标借用归还情况与地方年度国土空间规划管理水平评价挂钩。

第十七条【增量空间规模预留和使用】各地可结合国土空间总体规划修改和动态维护，预留一定的增量空间规模作为机动规模，在国土空间规划编制实施中逐步落图落位，重点用于保障各级重大战略、重大决策实施和重点产业、公共服务设施以及民生项目等落地的空间需求。机动规模应报市（州）自然资源主管部门和自然资源厅备案，在同级国土空间规划实施监督信息系统建立台账、实行封闭管理。使用预留增量空间机动规模，可由县级及以上自然资源主管部门按照本细则的规定组织编制城镇开发边界局部优化方案，带规模和边界位置落图落位。

第四章 城镇开发边界局部优化

第十八条【调整类型】城镇开发边界局部优化可按日常管理的城镇开发边界局部优化、年度国土空间总体规划动态调整完善、技术修正勘误三种方式进行。

（一）日常城镇开发边界局部优化

符合《办法》第十二条、第十四条规定的，可单独编制城镇开发边界局部优化方案并按程序上报。

（二）年度国土空间总体规划动态调整完善

经年度体检评估，可将城镇开发边界局部优化纳入年度国土空间总体规划动态调整完善成果，并按程序上报。其中涉及改变县级行政区城镇开发边界扩展倍数的，应按程序修改规划。

除纳入国省重点建设项目清单的重点项目建设需要外，同一年内，不得同时开展日常城镇开发边界局部优化和年度国土空间总体规划动态调整完善。

（三）技术修正和局部勘误

因用地勘界、比例尺精度、权属范围衔接等技术原因，需对城镇开发边界进行技术修正和局部勘误的，由规划组织编制机关及时开展，无需单独报批。

第十九条【允许局部优化的情形】市县应严格按照《办法》第十条、第十二条、第十三条、第十四条规定开展城镇开发边界局部优化，并对其真实性、合理性负责。属于特殊情形增补划入的城镇开发边界，应实行台账管理、封闭运行，实现全过程可跟踪、可溯源。

第二十条【局部优化原则】城镇开发边界局部优化在坚持城镇开发边界划定原则基础上，还应符合以下要求：

（一）坚持城镇开发边界布局总体稳定、局部微调。涉及优化的调入地块原则上应与原城镇开发边界集中连片，调出地块应优先考虑零星、破碎的非城镇建设用地图斑，促进城镇开发边界形态完整，便于识别和管理。

（二）城镇开发边界局部优化应明确调入（调出）地块用地性质和边界，调入涉及的耕地、新增城镇建设用地、城镇开发边界总规模应小于等于调出规模。涉及特殊情形增补城镇开发边界的，无需调出平衡。

（三）已完成优化程序的调入（调出）地块不得重复优化。

（四）严格控制局部优化频次和规模，每个设区市中心城区每年允许优化2次，每个县、市、区（含省级以上新区，不含设区市中心城区）每年允许优化1次，跨县级行政区的原则上计入涉及县（市、区）的频次；局部优化规模原则上每年不得超过县级行政区城镇开发边界总规模的2%，其中设区市中心城区可以统筹核算。

（五）以下用地不得调出城镇开发边界：

1.最新年度国土变更调查成果确定的现状城镇建设用地；

2.已依法依规批准、已办理划拨或出让手续、已核发建设用地使用权权属证明的城镇建设用地；

3.已经国务院、省人民政府批复同意建设（含设立、升级、扩区、调区、认定以及审核公告目录修订等事项）的开发区四至范围内的城镇开发边界。

第二十一条【正向优化评估规则】纳入年度国土空间总体规划动态调整完善的城镇开发边界局部优化方案还应满足国土空间总体规划相关正向优化标准。

第二十二条【审批权限】符合《办法》第十条、第十二条第（一）项至第（六）项情形、第十四条的城镇开发边界局部优化方案，由自然资源厅批准。符合《办法》第十二条第（七）项情形的，由省人民政府批准。成都市中心城区城镇开发边界发生变化的，局部优化方案经省级审核后按程序报自然资源部备案。

第二十三条【优化方案编制】城镇开发边界局部优化方案由市县级自然资源主管部门组织编制，经同级人民政府同意后，逐级上报审批审核。扩权赋能县可直报省人民政府或省自然资源厅。

跨县级行政区域的局部优化方案，由市（州）自然资源主管部门统筹编制，经市（州）人民政府同意后上报。

第二十四条【专家评审】城镇开发边界局部优化方案在报批前，应征求同级有关部门意见，并组织专家评审。纳入年度国土空间总体规划动态调整完善的城镇开发局部优化方案，应按照动态调整完善相关要求开展。

第二十五条【公示要求】城镇开发边界局部优化方案应进行公示，征求公众意见，公示期不少于30日。

第二十六条【审查时限】自然资源厅收到城镇开发边界局部优化方案后，原则上10个工作日内完成技术审查。符合要求的，及时按程序审核或批准后汇交至自然资源部。

第二十七条【技术修正的相关要求】技术修正和局部勘误按以下标准执行：局部优化面积占项目地块面积的比例不超过5%、且不超过2000平方米，属于技术修正；面积不超过报批用地面积的1%、且不超过400平方米的，属于局部勘误，视为符合城镇开发边界管控要求。以上技术修正和局部勘误，均需纳入城镇开发边界总规模和扩展倍数进行统筹核算。

技术修正成果经市（州）自然资源主管部门复核通过后，定期汇总更新城镇开发边界数据。

第五章 监督管理

第二十八条【“一张图”管理】城镇开发边界发生变化30日内，应逐级汇交至全国国土空间规划实施监督信息系统。未汇交纳入省级国土空间规划实施监督信息系统的，不得作为规划管理和用地审批的依据。

第二十九条【监测评估】自然资源厅依托全省国土空间规划实施监督信息系统，对全省城镇开发边界的实施、监测评估、监督实施全生命周期管理，定期开展城镇开发边界实施监测评估。监测评估结果作为城镇开发边界局部优化的重要依据。

第三十条【监督检查】自然资源厅将各市（州）、县（市、区）城镇开发边界管理情况纳入省级自然资源督察重要内容，强化督察力度，对相关违规行为，综合运用通报、约谈和下发督察建议书、督察意见书等方式督促整改，情节严重或逾期不改正的，将依法依规依纪追究相关责任人责任。

第六章 附则

第三十一条【解释权】本细则由四川省自然资源厅负责解释。

第三十二条【施行日期】本细则自印发之日起施行。有效期截止时间与《办法》保持一致。《四川省自然资源厅关于切实做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（川自然资发〔2024〕31号）同时废止。