2026年6月25日，海南省自然资源和规划厅为加强和规范海南省城镇开发边界管理，推动城镇高质量发展，制定《海南省城镇开发边界管理实施细则（试行）》（公开征求意见稿）。

该细则规定，城镇开发边界划定需避让优质耕地、生态空间、地质灾害高风险区等不适宜建设区域，充分利用自然地理和边界。推动城镇建设用地向边界内集中，严格管控边界外新增建设用地，仅允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地，如工业、仓储、旅游设施、医疗卫生、科研、防灾减灾、市政基础设施等，需由市县审批并纳入扩展倍数核算。支持边界外存量城镇建设用地盘活利用，符合条件的不计入扩展倍数。成片开发征收土地在规划确定的范围内可不再单独编制方案，农用地转用和征收合并审批。

城镇开发边界优化需在不突破约束性指标和影响空间结构前提下进行，涉及重大战略、行政区划调整、灾害预防、全域土地综合整治等情形，经论证公示后报省级批准。技术修正由规划编制机关开展，面积不超过400平方米。增补边界情形包括围填海区域、国家级能源化工基地、灾害避险搬迁等，不计入扩展倍数。加强增量用地规模区域统筹，预留机动指标保障重大战略实施，使用省级机动指标需满足扩展规模使用比例，年底未完成农用地转用的自动收回。详细规划需与城镇开发边界协调，地块纳入边界或经批准后方可审批。实施奖补政策，根据集约用地情况奖励指标。边界变化需汇交至“一张图”进行全生命周期管理。

全文如下：

海南省城镇开发边界管理实施细则（试行）

（公开征求意见稿）

第一条【制定目的】 为加强和规范我省城镇开发边界管理，推动城镇高质量发展，根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《城镇开发边界管理办法（试行）》等，制定本细则。

第二条【概念定义】 城镇开发边界的划定、实施、调整和监督，适用本细则。

本细则所称城镇开发边界，是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

第三条【划定要求】 划定（含局部优化）城镇开发边界应避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、战略性矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域，充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别和管理。

第四条【优化城镇建设用地布局】 推动城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设。严格城镇开发边界外新增城镇建设用地管控，不得新增城镇集中建设用地（含各类开发区、非农产业园区范围内的城镇建设用地）；除国有农（林）场内以及重点项目拆迁配套建设安置居住区等特殊情况外，原则上不得新增城镇居住用地，仅允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地。

城镇开发边界内要结合国土空间规划编制实施，细化明确城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求，优化城镇生产、生活、生态空间，加强历史文化保护，促进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换。城镇开发边界内纳入历史文化保护线范围的国家考古遗址公园，不计入城镇开发边界扩展倍数。

第五条【边界外城镇建设用地管理】 依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、陆海统筹、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、边境地区建设、邻避及安全要求等合理需要，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，按程序纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按照城镇建设用地实施用途管制和规划许可。涉及的新增城镇建设用地，纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核 算。

城镇开发边界外有特定选址要求的独立城镇建设用地的名录清单如下：

（一）粮食储备、矿泉水生产、废弃物再利用、商品混凝土搅拌、屠宰及肉类加工、危险品加工储存、依托矿区的就近矿产加工、橡胶加工、商业航天、飞机维修、船舶维修制造等需特殊选址的工业用地、仓储用地。

（二）依托特定资源建设的文化展馆、公园、纪念广场、廉政教育基地用地，旅游集散中心、旅游驿站等旅游配套设施用地，野生动物园、郊野植物园的管护、科普等配套设施用地。

（三）传染病医院、疫情防控等应急处置基地、精神病医院等有特殊选址需求的医疗卫生用地。

（四）观测站、需要依托试验田、种养殖基地建设的育种实验室等有特殊选址需求的科研用地。

（五）救灾物资集散点、应急避难场所、监测预警站点等用于防灾减灾建设的用地；“平急两用”公共基础设施建设项目用地。

（六）因城镇建设需要联通的道路交通设施，有特定选址要求的供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、邮政、广播电视、环卫、消防、地震、水文、环境监测等市政基础设施，加油站、加气站、充换电站、加氢站等公用设施营业网点用地。

（七）航天发射场、低空经济发展需要的基础设施、公共服务设施用地。

（八）经市县人民政府认定，其他有特殊选址需求的项目用地。

确需在城镇开发边界外布局有特定选址要求的独立城镇建设用地的，在避让不适宜城镇建设区域和符合城镇开发边界管理成果数据要求的前提下，由市县自然资源和规划主管部门报市县人民政府审批，明确安排独立城镇建设用地和新增城镇建设用地规模，批文抄送省级自然资源和规划主管部门。具体流程由各市县另行规定。各市县应建立独立城镇建设用地工作台账，相关独立城镇建设用地使用后，结合国土空间总体规划动态调整完善工作或城镇开发边界局部优化工作统一核减城镇开发边界内的新增城镇建设用地规模。

城镇开发边界外的单独选址项目用地，以及村庄用地等非城镇建设用地，不纳入城镇开发边界外独立城镇建设用地管理。

第六条【边界外新增城镇建设用地管理】 对未编制或正在编制详细规划区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地，市县自然资源和规划主管部门可依据国土空间总体规划及管控要求提出选址意见或规划条件的论证方案(独立地块图则），报市县人民政府批准，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。

第七条【支持边界外存量城镇建设用地盘活利用】  城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用之前已依法批准的现状城镇建设用地、在自然资源部监管系统备案的已批准未建设土地，符合城镇开发边界管理成果数据要求的，按本细则有关规定纳入城镇开发边界或作为有特定选址要求的独立城镇建设用地使用，不计入城镇开发边界扩展倍数。

第八条【成片开发征收土地】 在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内（含独立城镇建设用地），因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。农用地转用和成片开发征收土地申请合并报有批准权的地方人民政府审批，并提供是否符合公共利益等相关说明。

第九条【边界优化】 在严守空间安全底线，不突破国土空间总体规划确定的约束性指标，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，具有下列情形之一的，可对城镇开发边界进行局部优化。

（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目（含预备重大项目）建设。

（二）行政区划调整。

（三）灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁。

（四）实施全域土地综合整治。

（五）已依法依规批准并备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的。

（六）耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线优化调整过程中确需统筹优化城镇开发边界的。

（七）经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的。

局部优化应综合考虑交通、市政基础设施的可达性和服务范围，促进城镇开发边界形态尽可能完整，原则上不得产生新的天窗和破碎图斑。现状已建成且保留的城镇建设和已批准用于城镇建设的用地原则上不得调出城镇开发边界。

局部优化由市县自然资源和规划主管部门组织编制局部优化方案，组织专家和相关部门进行论证并公示，公示时间不少于 7 个工作日。局部优化方案根据论证和公示反馈意见修改，经市县人民政府同意后，由市县自然资源和规划主管部门报省级自然资源和规划主管部门审查。对于情形（一）至（六）报省级自然资源和规划主管部门批准；对于情形（七）逐级报省级人民政府批准，其中国务院审批国土空间总体规划城市的市级局部优化方案需报自然资源部备案。法律法规另有规定的，依照其规定办理。

城镇开发边界优化确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，应由市县国土空间总体规划组织编制机关按程序报请修改国土空间总体规划。

第十条【技术修正】 国土空间规划编制审批或项目规划建设中，因用地勘界、比例尺精度、权属范围衔接等技术原因，需对城镇开发边界进行技术修正的，由规划组织编制机关结合规划编制审批和项目用地报批及时开展，定期汇总更新城镇开发边界数据，无需单独报批。技术修正面积不超过 400 平方米且不超过总报批用地面积 1%的，视为符合城镇开发边界管理要求，计入新增城镇建设用地规模。

第十一条【增补城镇开发边界】 符合以下情形之一的，可增补城镇开发边界，汇交到全国自然资源管理和国土空间规划 “一张图”封闭运行，不计入本行政区域城镇开发边界扩展倍数核算。

（一）已填成陆但未纳入规划基期年变更调查建设用地的围填海区域内，确有重大产业、公共服务设施、基础设施项目等城镇建设项目落地的。

（二）国家级能源化工产业基地位于城镇开发边界外，确有能源化工等项目落地的。应以工业用地为主，严格落实相关用地标准，原则上不得进行商品住房等房地产开发。

（三）实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出的，形成的建设用地指标在优先满足农民安置、乡村发展建设后，节余指标可按 50%的比例折算为新增城镇建设用地规模。

（四）通过实施全域土地综合整治、垦区更新改造等方式，对零星分散、低效闲置的现状城镇建设用地腾退复垦复绿，形成的城镇建设用地指标在满足居民安置、产业发展后，节余指标可等量产生新增城镇建设用地规模。

（五）其他符合国家、自然资源部相关政策要求的。

增补城镇开发边界的，市县自然资源和规划主管部门组织编制局部优化方案，逐级审查后，报省级自然资源和规划主管部门批准。情形（四）产生的新增城镇建设用地确需跨市县调剂的，调剂涉及市县达成一致意见后，共同编制局部优化方案，报省级自然资源和规划主管部门批准。

第十二条【加强增量用地规模区域统筹】  根据主体功能定位、经济社会发展和人口变化趋势以及增量用地规模使用情况，各级自然资源和规划主管部门应结合国土空间规划实施监测评估，对本行政区域内的城镇开发边界扩展倍数进行统筹平衡，优化空间资源配置。

省级、市县可预留一定比例的增量用地机动规模，在国土空间规划编制实施过程中逐步落图落位，保障重大战略实施和重大项目落地的空间需求。

第十三条【机动规模使用要求】 增量用地机动规模落图落位，由市县自然资源和规划主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，报省级自然资源和规划主管部门批准。

增量用地机动规模落位在已批准地块详细规划范围内的，无需开展城镇开发边界局部优化方案专家论证、公示等程序，直接履行报批程序。增量用地机动规模落位区域尚未覆盖详细规划的，城镇开发边界局部优化方案可与详细规划编制审批同步开展。

第十四条【省级指标库使用规则】 使用省级机动指标后突

破国土空间总体规划确定的约束性指标的市县，由省级自然资源和规划主管部门实施台账管理，并由相关市县在国土空间总体规划五年评估修改工作中，按程序开展规划修改。省级机动指标使用规则如下：

（一）相关市县城镇开发边界扩展规模使用超过 70%，或扣除开发区占用的规模后，相关市县城镇开发边界扩展规模使用超过 80%的，可以申请使用省级机动指标保障省级以上重大项目落地（含垦区重大项目，不含商品住宅、可分割销售的商办类经营性项目）。

相关市县达到上述条件的，每年度按本年度重点项目拟用地量的 50%申请使用省级机动指标（另外 50%由市县保障）。申请的指标在年底前未完成农用地转用的，自动收回省级机动指标库。

（二）相关市县城镇开发边界扩展规模使用超过 90%，或扣除开发区占用的规模后，相关市县城镇开发边界扩展规模使用超过 95%的，可以申请使用省级机动指标全额保障项目用地需求。相关市县达到上述条件的，每年度按本年度项目实际需求申

请使用省级机动指标。申请的指标在年底前未完成农用地转用的，自动收回省级机动指标库。

第十五条【详细规划管理】 加强国土空间详细规划和城镇开发边界统筹协调管理。在符合永久基本农田、生态保护红线等管控要求的前提下，各市县可按照详细规划评估和单元划分，编制审批单元层级详细规划。位于城镇开发边界外的地块，按照相关管理要求纳入城镇开发边界后，或经市县人民政府同意作为有特定选址要求的独立城镇建设用地后，方可批复实施地块层级详细规划。

位于原已批准的详细规划范围内，但不在城镇开发边界内的地块，应当按照相关管理要求纳入城镇开发边界内，或经市县人民政府同意作为有特定选址要求的独立城镇建设用地后，方可按照原规划办理城镇建设用地相关手续。

第十六条【指标奖补】 试行城镇开发边界奖补政策。根据各市县年度集约节约用地情况，可从省级机动指标库中奖补相关市县城镇开发边界指标。

第十七条【数据上下贯通】 根据本细则城镇开发边界发生变化的，应及时逐级汇交到全国自然资源管理和国土空间规划 “一张图”。省级自然资源和规划主管部门通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督等全生命周期管理。

第十八条【实施日期】 本细则自文件印发之日起施行。有效期 3 年。《海南省自然资源和规划厅关于规范城镇开发边界管理的通知（试行）》同时废止。国家另有规定的，从其规定。