2026年6月23日，广东省自然资源厅为加强广东省城镇开发边界管理，推动城镇高质量发展，制定《广东省城镇开发边界管理实施细则》（试行，公开征求意见稿）。

该细则明确了城镇开发边界的划定、实施、调整和监督要求。划定方面，结合各级国土空间规划，逐级细化统筹划定，避让不适宜建设区域，依据现状建设用地规模设置扩展倍数，差异化配置新增城镇建设用地规模。实施方面，扩展倍数和新增规模为约束性指标，不得擅自突破；推动城镇建设用地向边界内集中，边界外不得规划新增城镇集中建设和居住用地，仅允许有特定选址要求的独立城镇建设用地，并需纳入“一张图”管理，使用后等量缩减边界内规模。调整方面，通过规划修改、动态维护、局部优化等方式进行，局部优化需符合重大战略实施、行政区划调整、灾害应对、全域土地综合整治等情形，并按程序报批；可预留不超过10%的增量用地机动规模；特定情形可增补城镇开发边界，不计入总量核算；技术修正需遵循面积比例限制。监督方面，及时汇交成果至“一张图”，省市县自然资源主管部门分级负责，确保管理规范。

全文如下：

广东省城镇开发边界管理实施细则（试行）

（公开征求意见稿）

第一章 总则

第一条【制定目的】 为加强广东省城镇开发边界管理，推动城镇高质量发展，指导各地规范有序实施《城镇开发边界管理办法（试行）》，结合我省工作实际制定本细则。

第二条【适用范围】 广东省内各市县城镇开发边界的划定、实施、调整和监督，适用本细则。省级自然资源主管部门负责细化城镇开发边界管理政策和技术标准，各市级、县级自然资源主管部门负责本行政区域内的城镇开发边界管理具体工作。

第二章 城镇开发边界划定

第三条【划定方式】 结合各级国土空间规划编制，上下联动、逐级细化，在县级国土空间总体规划中统筹划定城市、建制镇、各类开发区等的城镇开发边界。不编制县级国土空间总体规划的市辖区，在市级国土空间总体规划中划定。

第四条【划定原则】 划定城镇开发边界应避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域，充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

第五条【新增城镇建设用地规模】 以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数设置城镇开发边界扩展倍数，框定城镇开发边界内的新增城镇建设用地规模。坚持落实主体功能区战略，强化区域统筹，根据各地自然资源禀赋和经济社会发展水平等，差异化配置新增城镇建设用地规模。

第三章 城镇开发边界实施

第六条【指标管控】 城镇开发边界扩展倍数、规划新增城镇建设用地规模是国土空间总体规划的约束性指标，各地在国土空间规划实施管理中不得擅自突破。

第七条【引导城镇集约集聚】 推动城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设。城镇开发边界内要结合国土空间规划实施优化规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求。城镇开发边界内纳入历史文化保护线范围的国家考古遗址公园，不计入城镇开发边界扩展倍数。

第八条【城镇开发边界外管控要求】 城镇开发边界外不得规划新增城镇集中建设用地（含各类开发区、非农产业园区范围内的城镇建设用地；连片图斑面积30公顷及以上原则上视作城镇集中建设，能源、供电、“平急两用”公共基础设施不受此面积标准制约），原则上不得规划新增城镇居住用地，仅允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地。

第九条【城镇开发边界外独立城镇建设用地管理】 依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、陆海统筹、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、邻避及安全要求等合理需要，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，具体项目名录清单可参照《城镇开发边界外布局独立城镇建设用地准入目录（2026年修订）》（详见附件），并符合以下要求：

（一）在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地需通过国土空间总体规划修改、国土空间总体规划动态维护、城镇建设用地规模落实等方式按程序纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按照城镇建设用地实施用途管制和规划许可。

（二）在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地未编制或正在编制详细规划的，市县自然资源主管部门可依据国土空间总体规划及管控要求提出选址意见或规划条件的论证方案，作为实施层面的详细规划，经国土空间规划委员会审议通过，报市县人民政府批准后，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。

（三）在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，应纳入本地区城镇开发边界扩展倍数统筹核算，且原则上不得超过当地城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模的20%，使用后结合国土空间总体规划修改或动态维护工作开展城镇开发边界内新增城镇建设用地规模等量缩减工作。

第十条【城镇开发边界外非城镇建设用地管理】 城镇开发边界外的村庄用地、交通水利用地、采矿用地、特殊用地等需通过国土空间总体规划修改、国土空间总体规划动态维护、建设用地周转规模使用等方式按程序纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按有关规定实施用途管制和规划许可。

第四章 城镇开发边界调整

第十一条【调整原则】 城镇开发边界调整应综合考虑交通、市政基础设施的可达性和服务范围，促进城镇开发边界形态尽可能完整，原则上不得产生新的天窗和破碎图斑。现状已建成且保留的城镇建设和已批准用于城镇建设的用地不得调出城镇开发边界。

第十二条【调整方式】 省级、市级自然资源主管部门可根据主体功能定位、国民经济和社会发展五年规划、经济社会发展和人口变化趋势以及增量用地规模使用情况，对省、市域范围内各市、县（市、区）之间的城镇开发边界扩展倍数进行统筹平衡和时序调控。涉及城镇开发边界优化调整的，可通过国土空间总体规划修改、国土空间总体规划动态维护、城镇开发边界局部优化、预留增量用地规模使用、城镇开发边界增补、城镇开发边界技术修正等方式办理。

第十三条【规划修改情形】 城镇开发边界优化确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，应由县级或市级国土空间总体规划组织编制机关按程序修改国土空间总体规划，报规划原审批机关批准。

第十四条【规划动态维护情形】 在不突破国土空间总体规划确定的约束性指标和底线管控要求的前提下，县级以上自然资源主管部门可结合定期体检评估，对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化城镇开发边界。国土空间总体规划年度动态维护方案由地级以上市自然资源主管部门初审，并经地级以上市人民政府同意后，报省自然资源厅审查，经省人民政府批准后启用；国务院审批的国土空间总体规划，年度动态维护方案经省人民政府同意后报自然资源部备案。

第十五条【局部优化情形】 在严守空间安全底线，不突破规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，因下列情形需要，可对城镇开发边界进行局部优化：

（一）因国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设涉及城镇开发边界局部优化的，申请时应附经党中央、国务院，或者省委、省人民政府发布的文件或批准的规划中明确的具体战略、政策、项目名称等，或省级以上投资主管部门批准纳入国家级或省级重大项目的文件。

（二）因行政区划调整涉及城镇开发边界局部优化的，申请时应附行政区划调整批复文件等证明材料。

（三）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁涉及城镇开发边界局部优化的，申请时应附县级以上人民政府或市级以上行业主管部门出具的证明材料。

（四）因实施全域土地综合整治涉及城镇开发边界局部优化的，申请时应附全域土地综合整治实施方案及其批复文件。

（五）因已依法依规批准并备案，或已办理划拨或出让手续，或已核发建设用地使用权权属证书的建设用地，确需纳入城镇开发边界的，申请时应附所涉建设用地合法手续等有关证明材料。

（六）耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线优化调整过程中确需统筹优化城镇开发边界的，申请时应附永久基本农田调整补划方案或生态保护红线局部调整方案及相关批复文件。

（七）经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的，申请时应附国土空间总体规划实施体检评估报告。

第十六条【局部优化办理程序】 符合城镇开发边界局部优化情形，确需对城镇开发边界进行局部优化的，按以下程序开展：

（一）符合第十五条情形（一）至（六）的，由县级以上自然资源主管部门（东莞、中山市可自行规定，下同）组织编制城镇开发边界局部优化方案，征求同级有关部门和社会公众意见后报地级以上市自然资源主管部门初审，经地级以上市人民政府同意后，由地级以上市自然资源主管部门报省自然资源厅批准。对纳入县镇管理体制改革试点“县直报省、省直达县”事项清单的试点县（市），局部优化方案经县（市）人民政府同意后，可由县级自然资源主管部门直报省自然资源厅批准。

（二）符合第十五条情形（七）的，由县级以上自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，征求同级有关部门和社会公众意见后报地级以上市自然资源主管部门初审，经地级以上市人民政府同意后报省自然资源厅，由省自然资源厅报省人民政府批准。其中国务院审批国土空间总体规划城市的市级局部优化方案经省人民政府同意后，由省自然资源厅报自然资源部备案。

    第十七条【增量用地规模预留和使用】 市级、县级可结合国土空间总体规划修改和动态维护，预留不超过10%的增量用地规模作为机动规模，在国土空间规划编制实施中逐步落图落位，重点用于保障各级重大战略、重大决策实施和重点产业、公共服务设施以及民生项目等落地的空间需求。使用预留增量用地机动规模，可由县级以上自然资源主管部门按照本细则第十六条第（一）款的规定组织编制城镇开发边界局部优化方案，带规模和边界位置落图落位。

第十八条【增补情形】 符合以下情形的，可按照第十六条第（一）款规定，通过编制城镇开发边界局部优化方案增补城镇开发边界，汇交到省自然资源管理和国土空间规划“一张图”封闭运行，不计入本行政区域城镇开发边界总量和扩展倍数核算：

（一）城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用（2022年10月，下同）之前已依法批准且在2021年度国土变更调查中为现状城镇建设用地，确需纳入城镇开发边界的，申请时应附所涉建设用地合法批准手续、国土变更调查认定成果等有关证明材料；

（二）城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用之前，在自然资源部监管系统备案的已批准未建设土地确需纳入城镇开发边界的，申请时应附所涉建设用地合法批准手续、国土变更调查认定成果等有关证明材料；

（三）已填成陆但未纳入规划基期年变更调查建设用地的围填海区域内，确有重大产业、公共服务设施、基础设施项目等城镇建设项目落地的，申请时应附所涉围填海合法手续、国土变更调查认定成果等有关证明材料；

（四）国家级能源化工产业基地位于城镇开发边界外，确有能源化工等项目落地的，申请时应附国家发展和改革委员会批准的相关规划文件；

（五）实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出的，形成的建设用地指标在优先满足农民安置、乡村发展建设后，节余指标可按50%的比例折算为新增城镇建设用地规模并增补城镇开发边界，申请时应附县级以上人民政府实施灾害避险搬迁批准文件、建设用地复垦验收通过材料和县级以上人民政府出具的农民安置及乡村发展建设后节余指标说明等有关证明材料；

（六）超大城市、特大城市已依法审批且建成的现状连片开敞空间，可依据连片开敞空间管理范围内非建设用地等量增补城镇开发边界，申请前应完成辖区内连片开敞空间调查摸底工作，形成连片开敞空间数据库并纳入省自然资源管理和国土空间规划“一张图”；

（七）在低效用地再开发试点期内，对纳入低效用地数据库且位于城镇开发边界内的零星、低效、闲置的现状城镇建设用地，或自然保护地核心保护区的现状低效建设用地，复绿腾退并经变更调查认定后，可等量增补城镇开发边界，申请时应附城镇开发边界内零星低效城镇建设用地或自然保护地核心区内低效建设用地复垦验收通过材料、纳入低效用地数据库的矢量范围等有关证明材料；

（八）其他符合国家、自然资源部相关政策要求的。

第十九条【增补办理程序】 符合第十八条规定情形的，县级以上自然资源主管部门可按照第十六条第（一）款规定通过编制城镇开发边界局部优化方案补划入城镇开发边界，或增补为预留增量用地机动规模在国土空间总体规划实施中逐步落图落位。

第二十条【技术修正情形】 国土空间规划编制审批或项目规划建设中，因用地勘界、比例尺精度、权属范围衔接等技术原因，可对城镇开发边界进行技术修正。单个项目修正面积占项目用地面积的比例不超过5%、且不超过2000平方米。县级以上自然资源主管部门结合规划编制审批和项目用地报批及时开展城镇开发边界技术修正，逐级报送省自然资源厅备案。

第五章 城镇开发边界监督

第二十一条【成果汇交】 根据本细则城镇开发边界发生变化的，市级自然资源主管部门应及时汇交到自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

第二十二条【职责分工】 市县自然资源主管部门要严明城镇开发边界管理工作要求，严格方案审查标准，严把成果质量，在提升国土空间规划对经济社会发展适应能力的同时，切实维护规划的严肃性和权威性。省自然资源厅将依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，对市县城镇开发边界管控落实情况进行监督检查，指导监督各地做好城镇开发边界划定、实施和调整工作。

第六章 附则

第二十三条【制订技术文件】 本细则中城镇开发边界局部优化方案编制指南、城镇开发边界技术修正要求等由省自然资源厅另行制订。

第二十四条【实施期限】 本细则自印发之日起施行，有效期3年。《广东省自然资源厅关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（粤自然资发〔2024〕4号）以及《广东省自然资源厅关于明确市县国土空间总体规划数据库启用条件及使用规则的通知》（粤自然资函〔2023〕630号）印发的《城镇开发边界外布局建设项目准入目录》同时废止。

附件

城镇开发边界外布局独立城镇建设用地准入目录

（2026年修订）

一、国有农（林、牧）场内以及重点项目拆迁配套建设安置居住区用地；

二、城镇道路、交通场站（含低空垂直起降设施）、高速公路服务区及配套设施用地；

三、供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、邮政、广播电视设施、气象、环卫、消防等公用设施用地；

四、特殊医疗、卫生、平急两用基础设施、防灾减灾、社会福利等公共事业用地；

五、零售加油、加气（氢）、充换电站等营业网点，以及公路驿站等商业服务业用地；

六、能源及相关配套设施，以及具有安全、环保等邻避要求或依托特定资源进行科研、生产、物流仓储和战略储备等用地；

七、依托自然景观、人文资源建设的风景游览配套服务设施、体育设施以及科普宣教、康养文旅综合体等用地；

八、其它国家和省允许的情形。