国家发展改革委

关于《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》公开征求意见的公告


为贯彻落实党中央、国务院关于构建生态文明体系的决策部署,推动保护和改善生态环境,加快形成符合我国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系,国家发展改革委在前期广泛调研和专家论证的基础上,研究起草了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》。为增强立法的公开性和透明度,提高立法质量,现将《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》及起草说明向社会公开征求意见。

此次征求意见的时间为2020年11月27日至2020年12月27日。请登录国家发展改革委门户网站(http://www.ndrc.gov.cn)首页“意见征求”专栏,进入“《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》公开征求意见”栏目,提出宝贵意见建议。传真请发至010-68504122,电子邮件请发至yinli@ndrc.gov.cn。

感谢您的参与和支持!   


国家发展改革委

2020年11月27日


生态保护补偿条例

(公开征求意见稿)

 

第一章 总 则


第一条 【立法目的】为落实生态文明战略,保护和改善生态环境,提升生态保护效益,引导生态受益者履行补偿义务,激励生态保护者保护生态环境,构建生态保护者和受益者良性互动关系, 推动经济社会可持续发展,根据有关法律,制定本条例。


第二条 【定义和适用范围】本条例所指生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本,予以适当补偿的激励性制度安排。

本条例适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。


第三条 【基本原则】生态保护补偿应当坚持政府主导与市场运作相结合,鼓励公众、企业等各类社会主体积极参与。按照权责一致、分类分级的方式开展,做好各类型、各层级生态保护补偿政策的衔接配合,形成共同推动生态保护工作的合力。


第四条 【部门职责】国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境、水行政、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原等主管部门按照各自职能,负责组织实施本领域生态保护补偿工作,国务院人力资源和社会保障、国有资产监督管理、税务、统计、能源、金融、扶贫等主管部门依据职责对生态保护补偿工作予以支持。


第五条 【地方职责】省级人民政府负责本行政区域内生态保护补偿工作的组织领导,制定生态保护补偿规章,统筹、协调和组织实施本区域生态保护补偿工作。

省级以下人民政府应将生态保护补偿工作纳入重要议事日程, 健全生态保护补偿配套制度体系,落实各项生态保护补偿政策。

 

第二章  国家财政补助机制


第六条 【一般规定】国家建立政府主导的生态保护补偿机制, 对重要自然生态系统的保护,以及划定为重点生态功能区、自然保护地等生态功能重要的区域予以国家财政补助。

国务院财政、发展改革、自然资源、生态环境、水行政、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原主管部门负责制定具体的生态保护补偿管理办法,综合考虑生态环境状况、生态保护目标、经济发展水平、财政承受能力、生态保护成本和生态保护成效等因素, 依据自然资源调查监测、确权登记和资产清查统计,以及生态环境监测结果,确定中央财政的补偿范围、补偿标准、补偿水平、补偿对象和补偿方式等,建立补偿效果监督评估机制。

国务院自然资源、生态环境、水行政、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原主管部门应定期开展自然生态系统状况调查、生态环境监测,做好与自然资源调查监测、地理国情调查之间的衔接, 对生态保护补偿政策的实施效果开展评估,会同国务院财政主管部门根据评估结果合理调整生态保护补偿范围和水平。

补偿对象确定为耕地、林地、草地权利人的,县级以上人民政府或者其委托单位应当与权利人签订补偿协议,明确补偿关系中各方的权利义务,约定违约责任。

鼓励地方各级人民政府结合实际,在中央补助基础上进一步加大生态保护补偿力度。


第七条 【森林补偿】国家实施公益林生态保护补偿。

为维护森林生态系统功能、加强森林资源保护,国家对公益林保护主体按照规定的标准予以补偿。

国家根据生态保护的需要,将森林生态区位重要或者生态状况脆弱,以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为国家级公益林或地方级公益林,中央和地方财政分别安排资金,用于国家级公益林和地方级公益林的保护、管理和非国有公益林地权利人的经济补偿等。国务院林业和草原、财政主管部门负责制定具体管理办法。


第八条 【草原补偿】国家实施草原生态保护补偿。

为保护和合理利用草原,国家根据草原生态状况、生态地位重要程度、牧民生活水平等因素,科学划定禁牧、休牧和草畜平衡草原,引导草原承包经营者和使用者降低草场利用强度,对其增加的生产成本,按照规定的标准予以补偿。

国务院林业和草原、农业农村、财政主管部门负责确定禁牧、休牧和草畜平衡草原的总量、分省规模,明确划定原则、划定方式和实施期限,负责制定实施草原生态修复治理政策。

国务院农业农村、财政主管部门综合考虑草地权利人因实施禁牧、休牧和草畜平衡而增加的生产成本、以及中央财政承受能力等因素,引导草地权利人转变草牧业生产方式,减少对草原的过度依赖,保护草原生态。

省、自治区、直辖市人民政府负责统筹推进所辖区域的草原生态保护工作,研究制定本辖区的禁牧、休牧和草畜平衡草原地方财政补偿管理办法。


第九条 【湿地补偿】国家实施湿地生态保护补偿。

为保护湿地生态系统,维护湿地生态功能及生物多样性,国家可对湿地保护主体付出的生态保护成本给予适当补偿。国务院湿地、水行政、财政主管部门负责确定中央层面开展湿地生态保护补偿范围、对象和年度补偿规模等。

省、自治区、直辖市人民政府负责统筹推进所辖区域的湿地保护工作,研究制定本辖区的湿地生态保护补偿政策,明确补偿的范围、对象和补偿标准等。


第十条【水流补偿】国家实施水流生态保护补偿。

为保护和合理利用水资源,维系河流湖泊生态健康,保障国家水生态环境安全,国家可对水流生态保护主体给予适当补偿。

国务院发展改革、财政、水行政、生态环境主管部门负责研究制定水流生态保护补偿管理办法,针对江河源头区、重要水源地、重要河口、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域, 进一步明确补偿范围、标准和方式。


第十一条【荒漠补偿】国家实施荒漠生态保护补偿。

为加强荒漠植被保护,维护荒漠生态系统稳定,国家根据荒漠生态区位、功能、经济社会发展水平,将暂不具备治理条件和因保护生态需要不宜开发利用的干旱、半干旱地区低盖度植被和人为活动较为频繁的沙漠周边、戈壁划定为沙化土地封禁保护区。

国家对沙化地区封禁保护主体予以适当补偿。国务院林业和草原、财政主管部门负责制定具体管理办法。


第十二条 【内陆和近海重要水域休禁渔补偿】国家实施内陆和近海重要水域休禁渔补偿。

为保护内陆水域与海洋生态环境,维护生态系统平衡,国家在水生生物资源衰退严重的内陆和近海重要水域实行休禁渔制度,引导从事捕捞作业的单位和个人减船转产,减少捕捞量、降低捕捞强度,对其收益损失按照规定的标准予以补偿。

国家实行休禁渔制度,国务院渔业主管部门根据渔业资源状况、水生生物繁殖生长规律以及重点物种、水产种质资源保护等方面的需要,设立我国海域和重要流域、湖泊休禁渔制度,相关省、自治区、直辖市人民政府负责落实。

国家实行捕捞单位和个人减船转产补助。国务院渔业主管部门提出国内压减捕捞机动渔船船数、捕捞能力的年度总规模和分省规模。国务院财政、渔业主管部门根据压减渔船规模、捕捞收益损失、中央财政承受能力等因素确定中央财政补助标准,中央财政按照压减渔船捕捞能力对相关省、自治区、直辖市予以补助。补助资金主要用于回购捕捞权、专用设备报废拆解、社会化服务和直接发放给符合条件的退捕单位和个人。


第十三条 【耕地补偿】国家实施耕地生态保护补偿。

为有序推进耕地休养生息、促进农业可持续发展、保障国家粮食安全,国家划定轮作休耕区域,引导耕地权利人调整耕种方式和种植结构,减轻耕地生态系统的压力,减少水资源使用量,对其因承担轮作休耕任务而造成的收益损失予以补助。

国务院农业农村、财政、发展改革、水行政主管部门根据耕地质量、水资源保障程度和粮食供求状况等因素划定轮作休耕区域, 合理确定轮作休耕期限。

国务院农业农村、财政主管部门应当根据耕地生态系统恢复状况、粮食供求关系等因素确定年度轮作休耕总规模及分省指标,省、自治区、直辖市人民政府负责落实。国务院财政、农业农村主管部门应当根据轮作休耕区域原有种植收益、土地管护投入等确定轮作休耕补偿标准,依据分省轮作休耕规模对有关省、自治区、直辖市予以补偿,由地方统筹用于支持开展轮作休耕的耕地权利人。

对位于核心水源地等生态功能重要区域内的耕地,因生态保护需要而限制耕种方式、影响耕种面积等造成的收益损失,省、自治区、直辖市人民政府应对耕地权利人予以补助。

 

第十四条 【重点生态功能区补偿】国家实施重点生态功能区保护补偿。

重点生态功能区是生态功能重要或生态环境脆弱,资源环境承载能力较低,以提供生态产品为主体功能,保障国家生态安全的重要区域。全国国土空间规划确定国家重点生态功能区,省级国土空间规划确定省级重点生态功能区。

中央财政设立国家重点生态功能区转移支付,引导地方人民政府加强生态环境保护,提高重点生态功能区所在地的基本公共服务保障能力。国务院财政主管部门负责制定重点生态功能区转移支付管理办法,明确转移支付的支持范围和转移支付资金的分配方式, 负责将转移支付资金拨付到省、自治区、直辖市。地方各级人民政府应做好资金分配和监管工作,将转移支付资金用于与保护生态环境和改善民生等相关的支出。

地方各级人民政府可比照国家重点生态功能区的管理方式,建立地方财政重点生态功能区转移支付。


第十五条 【自然保护地补偿】国家实施自然保护地保护补偿。为保护好我国自然遗产最珍贵、自然景观最优美、自然资源最丰富、生态地位最重要的区域,保护好自然资源、生物多样性和维护生态平衡,国家对依法划定的各类自然保护地予以生态保护补偿。

中央和地方财政分别安排转移支付,分级分类对自然保护地保护主体给予适当补偿,根据自然保护地规模和管护成效合理确定转移支付规模。

国家建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。

国家探索建立生态保护红线补偿制度。

 

第三章 地方政府合作机制


第十六条 【生态保护补偿协议签订】国家鼓励区域间通过协商谈判等方式建立生态保护补偿机制,实现生态保护和治理的成本共担、合作共治、效益共享。

国务院财政、发展改革、生态环境、水行政、自然资源、农业农村、林业和草原等主管部门负责省际间生态保护补偿机制建设的统筹指导和协调,负责支持省级地方人民政府加快建立生态保护补偿机制,推动重要区域省际间建立跨界生态保护补偿机制,督促省级地方人民政府签订生态保护补偿协议。

地方各级人民政府负责所辖区域间生态保护补偿机制建设的组织实施、统筹指导和协调,负责支持所辖区域间加快建立生态保护补偿机制,督促有关地方政府签订生态保护补偿协议。

地方各级人民政府应在生态功能重要、生态环境问题突出、保护和受益关系明确的领域,建立区域间生态保护补偿机制。在关系饮用水水源地安全的区域,地方各级人民政府应当加快建立区域间生态保护补偿机制。


第十七条【生态保护补偿协议规定】生态保护补偿协议内容一般包括签约主体概况、协议目的和原则、实施补偿的区域范围和预期目标、监测指标、生态保护补偿基准、补偿方式和调整周期、协议期限和续约条件、违约责任等。协议内容的确定应综合考虑生态保护现状、保护治理成本投入、生态保护改善收益、财政承受能力等因素。

鼓励协议各方根据当地实际需求及操作成本等,协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。依法签订的生态保护补偿协议,对各方具有约束力。生态环境质量未达到国家和地方标准的,不得以违约责任取代法定责任。生态补偿资金应当主要用于补偿因保护生态环境而利益受损的地方政府、企业和个人。


第十八条 【生态保护补偿协议保障】国务院自然资源、生态环境、水行政、农业农村、林业和草原等主管部门负责每年公布省际间生态保护补偿协议约定的监测指标评估结果。地方各级人民政府有关主管部门负责每年公布所辖区域间生态保护补偿协议约定的监测指标评估结果。生态环境、水行政主管部门负责评估水环境、水生态和水资源状况,林业和草原、自然资源主管部门负责评估森林、草原、湿地的保护情况,农业农村主管部门负责评估农业面源污染、农村人居环境整治、生物完整性等情况,自然资源主管部门负责评估海域海岛生态改善和保护情况。协议相关地方人民政府依据年度评估结果履行约定。协议期满后,协议各方应根据评估结果协商签订新一轮生态保护补偿协议。

国务院发展改革、财政等主管部门在规划、政策、资金、项目等安排上应向已建立区域间生态保护补偿机制且取得显著成效的区域予以支持。中央财政根据协议约定的监测指标评估结果、财政承受能力等因素,对省际间生态保护补偿机制建设成效显著的予以阶段性奖励。地方各级人民政府根据协议约定的监测指标评估结果、财政承受能力等因素,对所辖区域间生态保护补偿机制建设成效显著的予以奖励。


第十九条 【重要流域补偿】国家推动建立重要流域生态保护补偿机制。

国务院财政、发展改革、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水行政、农业农村、林业和草原等主管部门应根据国家区域发展重大战略、流域社会经济发展和生态环境保护状况、中央财政承受能力等,加强对建立长江、黄河等重要江河生态保护补偿机制的统筹指导、协调和支持,加快推进长江、黄河等重要江河全流域生态保护补偿机制建设。长江、黄河等重要江河沿线相邻省、自治区、直辖市人民政府应按照承担的生态保护职责和任务,加快签订区域间生态保护补偿协议。

国家鼓励重要湖泊所在地加快建立生态保护补偿机制。重要湖泊及重要湖泊出入湖河流所在的地方各级人民政府应积极签订湖泊生态保护合作协议,合理确定湖泊水生态环境改善目标,测算湖泊水生态环境治理投入,根据湖泊水生态保护修复成本、水污染贡献、水资源使用量、资源性收益等因素确定治理资金分担比例和支出方向,约定协议期限、续约条件和违约责任。国务院财政、发展改革、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水行政、农业农村、林业和草原等主管部门应根据国家区域发展重大战略、湖泊生态功能定位、生态环境保护现状等因素,加强对建立重要湖泊生态保护补偿机制的统筹指导、协调和支持。

国家探索建立大型引调水工程对口协作机制。国务院财政主管部门应加大对在国家水资源配置格局中具有全局作用的大型引调水工程水源区的财政转移支付力度。地方各级人民政府可比照建立所辖区域内重要水源工程和重要饮用水水源地生态保护补偿机制。

 

第四章 社会主体交易机制


第二十条 【水能资源开发补偿】国家探索建立水能资源开发生态保护补偿机制。

为促进河流生态保护,国务院发展改革、能源、国有资产监督管理等主管部门和省级人民政府应做好统筹指导和协调,水电开发企业与项目所在地人民政府、农村集体经济组织探索建立水能资源开发生态保护补偿机制,积极开展生态保护与修复。


第二十一条 【资源使用权交易】国家探索建立用水权交易机制。

为节约资源和保护环境,推动资源可持续利用,国家应依托公共资源交易平台探索建立用水权等资源使用权利的市场化交易机制,健全激励约束机制,协调不同类型资源使用主体之间的关系,提高资源利用效率,实现资源使用的优化配置。

国务院发展改革、水行政主管部门按职责分工组织制订跨省江河流域水量分配方案及分省用水总量控制指标;省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门组织制订省内跨市县江河水量分配方案及分市县用水总量控制指标。县级以上人民政府应当结合水量分配方案、用水总量控制指标、区域用水现状实施用水权初始分配。鼓励用水权跨区域、跨流域、跨行业以及用水户之间流转。


第二十二条 【排污权交易】国家探索建立排污权交易机制。为减少污染物排放总量,减轻人类活动对生态环境的影响,国家应依托公共资源交易平台探索建立排污权的市场化交易机制,健全激励约束机制,协调不同类型排放主体之间的关系,降低污染治理社会成本,激励企业技术创新,提高污染防治效果。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定排污权交易管理办法, 负责确定重点排放行业和单位,细化完善管理措施。


第二十三条 【绿色产业发展支持机制】国家探索建立绿色产业发展支持机制。

国务院市场监督管理主管部门负责统一发布绿色产品评价标准清单和认证目录,统一绿色产品标识,组织开展绿色产品认证并向社会公布绿色产品认证结果,建立绿色产品评价标准和认证实施效果的指标量化评估机制,健全绿色产品认证结果符合性追溯机制,营造有利于促进绿色消费的市场环境。

国务院住房和城乡建设主管部门负责建立完善绿色建筑标识管理制度,统一全国认定标准和标识式样,组织开展绿色建筑认定, 公布绿色建筑项目名录,营造有利于促进绿色建筑发展的市场环境。

国务院金融主管部门负责制定完善绿色金融政策框架体系,引导金融机构创新金融产品与服务,在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下,支持绿色产业和绿色技术发展,促进经济向绿色转型。

国务院发展改革、财政、金融主管部门引导国际金融组织,支持金融机构按照市场化原则,在国家重大战略区域为生态保护项目提供融资支持。

 

第五章 保障机制

第二十四条 【协调机制】国家建立生态保护补偿工作部际联席会议制度。联席会议由发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、人民银行、税务总局、统计局、能源局、林草局、扶贫办组成。

生态保护补偿工作部际联席会议负责研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题;编制年度生态保护补偿工作报告,总结交流推广地方经验;适时对条例的执行情况进行评估,视评估情况提出条例修订建议。

地方各级人民政府应当建立生态保护补偿工作联席会议制度, 协调解决生态保护补偿工作中的重大问题。


第二十五条 【考核评价】生态保护补偿工作部际联席会议组成部门负责对省级人民政府开展生态保护补偿政策实施效果进行年度评价并公开发布,对真抓实干、成效明显的省份予以督查激励。


第二十六条 【社会主体】鼓励社会力量参与生态保护补偿机制建设,推进生态保护补偿市场化发展。

生态保护补偿工作部际联席会议组成部门对积极参与生态保护补偿工作,认真履行社会责任的公民、法人或者其他组织,按照国家有关规定予以表彰奖励。

生态保护补偿工作部际联席会议组成部门应通过典型示范、展览展示、经验交流等形式加大对生态保护补偿政策和实施效果的宣传,营造保护环境、人人有责的良好氛围,保障社会公众对生态保护补偿工作的知情权、参与权。


第二十七条 【信息公开与责任追究】生态保护补偿工作部际联席会议组成部门和地方各级政府应向社会公开生态保护补偿政策,将关系群众切身利益的生态保护补偿资金使用管理办法、补偿资金发放的范围、具体的补偿标准等内容以适当方式予以公开,接受社会各界的监督。

相关部门及其工作人员在生态保护补偿工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

获得生态保护补偿资金的法人或者其他组织未依法或者按照约定履行生态保护责任的,县级以上人民政府相关职能部门应当责令其限期改正;逾期未改正的,县级以上人民政府财政主管部门可以缓拨、减拨、停拨或者追回生态保护补偿资金,相关违约信息纳入该主体信用记录,并共享至全国信用信息共享平台。

违反本条例规定,通过重复、虚假申报等方式而获得生态保护补偿资金的,县级以上人民政府相关职能部门应当依法追回生态保护补偿资金,并将相关主体认定为生态保护补偿领域严重失信主体名单,共享至全国信用信息共享平台,由各相关部门实施失信联合惩戒。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

第六章 附则

第二十八条 本条例自XXXX 年XX 月XX 日起施行。



《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》起草说明

为贯彻落实党中央、国务院关于构建生态文明体系的决策部署,推动保护和改善生态环境,加快形成符合我国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系,经过前期调研、专家论证、广泛征求意见,国家发展改革委会同有关部门和地方起草形成了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》(以下简称《条例》)。现将有关情况说明如下:


一、制定《条例》的必要性和可行性

(一)制定《条例》是构筑国家生态安全屏障和协调区域发展的重要制度保障

党中央、国务院一直高度重视生态保护补偿机制建设工作,特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,将生态保护补偿机制作为落实生态文明战略的重要举措,作出了一系列重大部署和安排。党的十九大提出了落实生态文明战略、建设美丽中国的新要求。十九届四中全会提出要全面落实生态补偿制度,十九届五中全会提出要完善市场化、多元化生态补偿。2019 年,习近平总书记召开中央财经委第五次会议时,明确指出要全面建立生态补偿制度,健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿制度。经过多年的实践和探索,我国生态保护补偿机制建设取得了显著成效,重点领域生态保护补偿基本实现全覆盖,重点区域生态保护补偿取得新突破,市场化、多元化生态保护补偿取得新进展,在推动全国生态系统保护、促进区域协调发展、巩固脱贫攻坚成果等方面发挥了重要的作用,充分彰显了社会主义国家的制度优势。贯彻落实党中央、国务院的决策部署,加快制定《条例》,把生态保护补偿各项工作纳入法制化轨道,是保护和改善生态环境,促进区域协调发展的重要支撑,是建设美丽中国、推动生态文明建设实现新进步的制度保障。

(二)生态保护补偿制度建设成果亟待通过《条例》予以巩固

近年来,我国生态保护补偿制度建设成果丰硕。2016 年,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31 号,以下简称《意见》),明确了健全生态保护补偿的指导思想、基本原则和总体目标,搭建了我国生态保护补偿制度的框架体系。按照《意见》要求,有关部门加强统筹指导,密集出台了一系列生态保护补偿的政策文件,其中,既有对针对流域、长江经济带等重点领域、区域生态补偿的工作部署,如《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,也有对市场化、多元化生态补偿的推进计划,如《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,还有对生态综合补偿试点的工作安排,如《生态综合补偿试点方案》。有关地方根据自身实际也制定了很多生态保护补偿的制度性文件, 如《福建省重点流域生态保护补偿办法》《安徽省建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动方案》。为巩固现有的生态保护补偿机制建设成果,有必要加快制定《条例》,全面系统总结各领域生态保护补偿的成熟经验,将经过实践验证、行之有效的政策制度上升到行政法规层面予以固定和强化,稳定生态保护各方预期,推动生态文明建设再上新台阶。

(三)生态保护补偿实践面临的问题亟待通过立法予以破解

习近平总书记在中央扶贫开发工作会上指出要解决生态补偿资金使用不够精准的问题。现阶段,虽然中央财政每年安排大量的生态补偿资金,但部分地区仍存在农牧民生产生活方式转变慢、地方保护投入力度不够等问题。特别是跨行政区域水污染问题依然突出,很多地方迫切希望建立补偿机制,但上下游地区诉求不同、协调困难,仅靠同级政府自主协商难以达成共识。下游地区普遍认为现有水质状况差,不愿付费,担心支付补偿资金后难以监督和推动上游的生态保护工作;上游地区认为自己为保护流域水质付出大量努力,丧失很多发展机会,下游地区理应补偿。即使已经建立横向补偿的区域,补偿方式也较为单一,投入大多以财政资金为主,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等多元化补偿方式尚未得到应有的重视,优惠贷款、社会捐赠等其他渠道投入生态补偿方面的资金规模也偏小。从解决生态保护补偿实践中的问题难题出发, 有必要加快制定《条例》,进一步规范补偿机制建立、补偿机制实施、补偿效果评估、市场参与路径等关键流程,为生态保护补偿实践工作提供更为精准的政策指引。

(四)生态保护补偿立法的各方面条件已经基本成熟

2014年,全国人大常委会修订了《环境保护法》,明确提出国家建立、健全生态保护补偿制度。根据《立法法》的相关规定,国务院可为执行《环境保护法》中关于国家建立、健全生态保护补偿制度的规定,制定具有操作性的行政法规。《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等专门法对国家建立森林、草原、海洋、水环境等领域生态保护补偿机制也提出了明确要求。这些法律法规为《条例》制定提供了立法依据。有关地方积极探索生态保护补偿立法的有效形式,南京市、苏州市、无锡市制定实施《南京市生态保护补偿办法》《苏州市生态补偿条例》《无锡市生态补偿条例》,结合地方实际对生态保护补偿机制建设和运行提出了规范性要求。同时,社会各界热切期盼出台条例,立法已经具有广泛的社会共识基础。近年来,全国人大代表、政协委员等社会各界一直高度关注、大力呼吁生态保护补偿立法,多次通过建议提案等不同方式提出国家层面加快制定条例的意见建议。各领域专家学者也积极建言献策,在发表的各类书籍、论文、报告中提出加快生态保护补偿立法的相关政策建议。制定《条例》已具备各方面条件, 立法时机基本成熟。


二、《条例》起草过程

《条例》起草工作,大致经历了 4 个阶段。

 (一)启动阶段。根据《国务院办公厅关于进一步健全生态保护补偿机制的意见》,2020 年 2 月,国家发展改革委牵头拟定了《< 生态保护补偿条例>起草工作方案》,组建了条例起草组和专家组, 明确了起草工作的责任分工、时间表和路线图,正式启动起草工作。

(二)研究准备阶段。3 月,组织有关部门和地方开展十三项立法专题研究,并同步推进条例起草工作。4—5 月,组织召开条例起草工作专家视频座谈会和特定领域专题视频座谈会,听取专家学者和行业主管部门对条例总体思路和基本框架的意见。

(三)草案起草阶段。6 月,召开 4 次部门座谈会,与财政部、自然资源部、生态环境部等 20 个部门和专家组的有关同志深入研讨条例框架内容和具体表述,起草形成《条例(草案建议稿)》。

(四)征求意见阶段。7—9 月,书面征求有关部门和地方的意见,分别走访财政部、自然资源部、生态环境部等 6 个主要部门, 逐条就所提意见进行沟通衔接,修改形成《条例(征求意见稿)》。

10—11 月,召开地方座谈会,进一步沟通条例起草的总体思路,安排部署下一步工作。同时,再次征求有关部门和地方的意见,在充分协调和吸纳各方面意见的基础上,修改形成《条例(公开征求意见稿)》,拟面向社会公开征求意见。


三、《条例》起草思路

《条例》是我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件,其颁布具有里程碑意义。《条例》坚持以习近平生态文明思想为指导,全面贯彻落实党的十八大以来党中央、国务院关于生态环境保护的重要决策部署,系统总结生态保护补偿机制建设的阶段性成果,为不断巩固和发展生态保护补偿实践成果,实现良好生态环境这一最普惠的民生福祉贡献中国智慧。起草过程主要坚持如下基本要求。

第一,坚持巩固成效与鼓励探索相结合。对生态保护补偿实践中普遍成熟的经验和积极成效进行吸纳和提炼,通过具体制度予以确立。对于局部地区或某领域刚开始探索的生态保护补偿活动,则不纳入条例规范范围,为其改革创新留出空间,以接受实践检验。第二,坚持国家统筹协调与地方自主探索相结合。一方面,对于自然生态系统、重点生态功能区和重要流域补偿,强调国务院及其主管部门引导、协调、建立各领域补偿制度和标准,明确地方政府的贯彻落实和协议签订义务;另一方面,鼓励地方政府自主协商谈判建立生态保护补偿机制,实现生态保护和治理的成本共担、合作共治、效益共享。

第三,坚持政府主导和多元市场主体参与相结合。《条例》不仅明确了相关政府及部门在引导市场化补偿建立和搭建市场参与平台方面的职责,还注重激励个人、企业和其他组织积极融入市场化补偿交易,激发社会主体参与并鼓励竞争。

第四,坚持普遍性与特殊性结合。《条例》不仅是调整生态保护补偿活动的基础性、专门性的行政法规,还是生态保护补偿领域普遍问题与特殊问题相结合的规范体系,既对补偿共性问题作出了一般规定,还兼顾了不同自然生态系统、各类重点区域及市场化补偿的特殊性。


四、《条例》的主要内容

制定《条例》的目标在于厘清法律关系,确定各方的权利义务, 分配利益主体的合法利益,推进生态环保合作并维护良好的环境资源利用秩序。《条例》共 6 章、28 条,各章依次为总则、国家财政补助机制、地方政府合作机制、社会主体交易机制、监督管理以及附则。主要内容如下:

第一章,总则。本章主要规定了统领各分则的立法目的、定义、适用范围、基本原则、国务院部门职责和地方职责。立法目的条款, 厘清了生态保护补偿的最终目的是保护和改善生态环境,直接目的是构建生态保护者和受益者良性互动关系,推动经济社会可持续发展。立法定义条款明确生态保护补偿,是指采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本,予以适当补偿的激励性制度安排。基本原则是坚持政府主导与市场运作相结合,鼓励公众、企业等各类社会主体积极参与;按照权责一致、分类分级的方式开展,做好各类型、各层级生态保护补偿政策的衔接配合,形成共同推动生态保护工作的合力。国务院部门职责旨在明确国家层面生态保护补偿政策制定和统筹管理的机构和部门分工。地方职责旨在确定省级地方政府对生态保护补偿的统一组织和协调功能,以及省级以下地方政府的贯彻落实机制。

第二章,国家财政补助机制。本章主要规定了中央和地方各级政府对重要生态系统、生态保护重点区域予以补偿的内容,突出政府在生态保护补偿中的主导性作用。

一是在一般规定中,条文内容强调了国务院有关部门和地方政府在生态系统保护,加大对生态保护主体补助等方面的义务和职责,并对标准的制定和补偿协议要求作出了规范。

二是针对森林、草原、湿地、水流、荒漠、海洋、耕地等重要自然生态系统的补偿,既吸收了自然资源专门法的规定,也将实施较好的国家法规政策纳入进来,进一步细化和完善了重要生态系统的补偿政策。针对普遍存在的补偿周期过短问题,明确了经过评估决定补偿周期是否延长的程序。针对不签订补偿协议或协议签订不规范的现实困境,要求政府实施各类补偿均应当和生态保护者签订协议。

三是对于重点生态功能区和自然保护地等生态功能重要区域予以补偿的制度设计,旨在突出补偿区域划定和央地的财政转移支付义务,以稳定资金来源。为与不同类型自然生态系统的补偿对象有所区别,体现各有侧重的原则,将重点生态功能区补偿的对象明确为地方各级人民政府,核心是提高地方的基本公共服务保障能力。同时,提出依据事权划分原则健全自然保护地补偿机制,由中央和省级政府分别出资予以支持。考虑到生态保护红线划定和管理办法仍在制定过程中,在《条例》中仅提出探索建立生态保护红线补偿制度的原则性要求。

第三章,地方政府合作机制。本章主要规定地方各级政府相互之间开展生态保护补偿的内容,体现地方各级政府作为生态保护与修复的主体,积极发挥协商合作的作用,具体内容涵盖了协议签订、协议规定、协议保障等三项一般规定,以及重要流域建立生态保护补偿机制的具体要求。

一是通过一般规定确立了区域间政府开展生态保护补偿合作的一般规则,界定了在推动地方合作中国务院主管部门和地方政府的责任,围绕协议这一促成区域合作的关键机制在协议签订、协议内容、协议实施评价和监督等方面予以了系统规范。同时,强调违约责任不得取代法定责任。

二是在重要流域补偿机制中,对于重要江河,坚持统筹谋划、协同推进,立足于全流域生态环境保护的整体性,由国务院主管部门制定重要江河生态保护补偿的指导性文件,推动地方共同抓好大保护、协同推进大治理;对于重要湖泊,突出地方的主体责任,充分发挥湖泊所在地方各级政府在推进湖泊生态环境保护方面的主体作用,国务院主管部门加强统筹指导、协调和支持;对于重要水源工程,强调国家探索建立大型引调水工程对口协作机制,国务院财政主管部门加大财政转移支付力度,地方各级人民政府可比照建立相关补偿机制。

三是为确保重要流域生态保护补偿的顺利实施,要求相关政府签订补偿协议,明确实施补偿的区域范围和预期目标、监测指标、生态保护补偿基准、补偿方式和调整周期、协议期限和续约条件、违约责任等,建立公平、透明、常态化、可预期的生态保护补偿机制。

第四章,社会主体交易机制。本章主要规定了社会各类主体通过多种形式参与生态保护补偿的方式,具体内容包括了水能资源开发补偿、资源使用权交易、排污权交易和绿色产业发展支持机制等。水能资源开发补偿侧重于激励水电开发企业与所在地政府、农村集体经济组织建立收益分配机制,打造利益共同体。资源使用权交易、排污权交易和绿色产业发展支持机制重在强调国家建立相关体系或交易机制,并突出国务院主管部门的引导和支持作用,不断培育市场主体,尽快健全市场化、多元化生态保护补偿机制。

第五章和第六章,监督管理和附则。主要规定了协调机制、考核评价、社会主体、法律责任、实施时间。生态保护补偿活动的综合性、生态环境的整体性要求对生态保护补偿工作进行统筹考虑, 条例明确国家和地方层面应建立联席会议制度。同时,条例规定了补偿效果评价、社会主体参与的激励机制和行政主体、补偿对象的法律责任,作为重要的激励和约束保障。


五、征求意见采纳情况

《条例》征求了 20 个部门及各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的意见。

部门共提出 71 条意见,其中大部分意见已采纳,未采纳的意见主要包括以下两类:一是部分意见涉及的问题应按照现有的法律法规推进,不属于生态保护补偿的范围,不宜纳入条例予以规范; 二是部分意见内容涉及的问题,现阶段不宜在条例中作过于具体的规定,以为下一步工作推进留出空间。地方所提意见主要包括三个方面,一是个别地区要求拓宽生态保护补偿范围和领域的诉求;二是对国务院有关部门的职责调整意见;三是地方政府职责表述的修改完善。对于个别地区要求拓宽生态保护补偿范围和领域的诉求、国务院有关部门的职责调整意见,已向有关省区作了解释说明,已达成一致意见。对于地方政府职责表述的修改意见,我们已在修改中予以采纳。未采纳意见经与有关部门、地方充分沟通协商,已基本达成一致。


六、需要说明的问题

(一)关于生态保护补偿的范围

《条例》首先界定了补偿对象为生态保护者;补偿原因源于生态保护者的保护行为,且将行为界定于履行国务院有关部门或地方各级政府确定的生态保护任务范围内,同时明确补偿标准设定的原则为因履行确定的职责所增加的支出或付出的成本;补偿方式为财政转移支付或市场交易等;制度定位是激励性制度。

(二)关于分类分级开展生态保护补偿的立法思路

生态保护补偿的类型多种多样,难以采取统一的方式予以推进。目前,中央层面推动实施的重要生态系统、重要区域生态保护补偿采取的是纵向补偿的方式,地方政府探索建立的区域间生态保护补偿机制采取的是横向补偿的方式。同时,由于各类型自然生态系统的保护重点不同,实践中的具体补偿方式也不尽相同。条例在制定过程中确定了分类分级的立法思路,依据不同类型生态保护补偿的特点,逐条明确了国务院有关部门和地方政府的职责,提高了立法的针对性和有效性,以充分发挥立法对补偿实践的重要指导作用。同时,在基本原则中进一步强调按照权责一致、分类分级的方式开展,做好各类型、各层级生态保护补偿政策的衔接配合,形成共同推动生态保护工作的合力。

(三)关于宣传解读

《条例》印发实施后,国家发展改革委将会同财政部等有关部门向社会公布《条例》,通过新闻发布会、吹风会等多种形式,利用报刊、网络、广播、电视等媒介,组织媒体就《条例》的出台背景、立法思路、主要内容、预期效果等进行宣传报道。及时跟踪《条例》出台后的各方反应,加大立法解读力度,积极引导社会舆论, 主动回应社会关切,统一各方思想认识,凝聚形成社会共识,营造全社会投身生态保护工作的良好氛围。

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