自党的十八大提出建设“美丽乡村”和十九大提出乡村振兴战略以来,我国乡村发展建设迎来了前所未有的历史机遇,社会各界对城乡规划所承担职责的要求也在不断提高。这一时期,我国乡村规划编制实践不仅数量快速增长,类型也更加多样,除了传统的乡村规划类型外,还出现了众多基于国家政策要求和乡村的多样性需求的新规划类型。同时,随着各界对乡村及乡村规划理解的深入,乡村规划在编制理念、技术和内容上也不断创新,规划发展进入了全面探索的新阶段。本文将重点梳理当前主要乡村规划类型,并对部分新型乡村规划的特点与作用进行分析示例,以此为更好地开展乡村领域的研究与规划编制工作提供基础。


一、乡村规划的发展历程


1、1950—1970年代:萌芽阶段

建国之前至建国初期,我国乡村建设基本处于自发状态,新中国成立之后,为促进农业生产,国家开始推行土地改革、开展人民公社运动和“农业学大寨”运动等农村合作化运动。在这一系列运动的要求下,农村统一规划了与集体生产活动相适应的场所与建筑物。除了住宅建设以外,这一时期的乡村规划还涉及到与生产和文化活动相关的内容。如1958年上海郊区先锋农业社农村规划内容包括总体规划和农民新村规划等方面。这一时期乡村发展理念遵循国家社会主义建设的大框架,乡村建设与规划的思路统一、缺乏多样性。


2、1980—2005年:起步阶段

党的十一届三中全会以后,国家开始加快农业发展、推动农村改革,农民也积极自发修建住宅。这一时期国务院颁发了《村镇规划原则(1981)》,明确村镇规划的编制包括总体规划与建设规划两个阶段,规划成果应包括“两图一书”,成为乡村规划编制的指导依据,乡村规划开始有了理论基础、方法和技术标准。1993年,国务院又出台《村庄和集镇规划建设管理条例》,乡村规划正式步入有法可依时期。2003年,党中央提出“统筹城乡发展”,乡村的价值和重要性得到重新认识。这一时期的相关规定为乡村规划提供了技术与法律支撑,但这些规定偏原则性,对乡村的差异性和县市级层面的规划编制细则尚未考虑。并且在这一时期,城镇仍处于优先发展地位,这也导致了乡村规划重视程度不够高、规划实施情况不佳。


3、2005—2010年:高速发展阶段

2005 年,党的十五届五中全会提出建设社会主义新农村,乡村第一次成为国家发展建设的焦点,新农村规划也由此在全国迅速开展。2008年《城乡规划法》实施,进一步为乡村规划管理提供了法律依据。在地方政府主导下,各地结合乡村发展实际开展了大量实践工作,如江苏省“城乡规划全覆盖”、浙江省 “万村整治、千村示范”、安徽省“千村百镇示范工程”等。继而,各省市出台了相关技术导则、要点和编制方法,以适应不同类型乡村规划的编制需求。这一时期的乡村规划主要包括新农村建设规划、环境整治规划等,偏重物质环境建设,对乡村经济社会发展考虑较少,并且规划思路与理念照搬城市规划的现象比较突出。


4、2010年至今:全面探索阶段

2012年,党的十八大提出建设“美丽乡村”,乡村发展建设与规划工作进入了新高潮。各地结合已经开展的社会主义新农村建设工作,组织编制了各种形式的美丽乡村规划,还出台了地方建设标准等规范性文件。上海在2014年乡村大调研摸底工作基础上,大规模开展了以村庄改造为载体的美丽乡村建设。浙江省总结全省美丽乡村规划建设经验,发布了全国首个美丽乡村建设省级标准。此时的乡村规划,从过去重视物质环境建设逐渐转变为综合考虑乡村社会经济、文化传承以及人居环境等各个方面。国家也相应出台了指导乡村规划工作的各类政策,如2015年住建部出台关于《改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》,要求依据建设决策编制县(市)域乡村建设规划,指导镇、乡和村庄规划编制。2017年,党的十九大提出“乡村振兴”战略,将乡村发展建设推向了国家战略高度,并明确了乡村振兴的目标与路径,成为引领全国乡村发展建设工作的总纲领。这一时期的乡村规划数量和类型都比以往更丰富,规划理念与技术手段均不断创新,在关注乡村发展长远目标的同时,对乡村的多样性需求有了更为深入和理性的现实考虑(详见表1)。

表1 乡村规划的发展历程


二、现阶段乡村规划的特点


1、规划类型丰富多元

当前,乡村规划工作在全国各地广泛开展,规划的数量与类型也不断增长。并且,随着传统规划在编制实施过程中的问题和局限性逐渐显现,各地出现了更多以解决问题和引导行动为导向的新型规划,部分地区还在长期实践过程中逐渐建立具有地方特色的乡村规划“体系”。如上海乡村规划经历了“三个集中”、中心村规划、新村建设等历程之后,2014年开始了以村庄改造为目的的美丽乡村建设,并先后组织编制了包括村庄规划、村庄布点规划、村庄整治规划、村庄保护规划、郊野公园与单元规划、美丽乡村建设规划等多种类型的乡村规划。浙江省自2003年启动“千村示范、万村整治”行动并开展村庄布局规划以来,到2010年制定实施“美丽乡村建设行动计划”以及目前的“万村景区化建设”,已全面形成以县域美丽乡村建设规划为龙头,村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划四项专业规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系。四川省在2005—2014年间也先后在全省组织编制了村庄布局规划、社会主义新农村建设规划、农村环境卫生整治规划、新农村综合体建设规划、新村建设规划等5类乡村规划。


2、规划理念与内容不断创新

总体来看,目前我国乡村规划的实践发展明显超前于理论和技术规范发展,且随着社会各界对于城乡规划应承担的职责的期许上升,以及乡村地区的多样化发展需求得到进一步认识,乡村规划的编制工作在理念、技术与内容等方面也在不断创新。

上海郊区在其四级法定城乡规划体系(包括郊区区县总体规划、在此基础上的新城和新市镇总体规划,以及村庄规划)基础上,根据实际工作需求,2013年启动美丽乡村建设工作,并结合《上海2035》规划编制,开展了《统筹城乡规划,优化完善郊区城镇结构和功能布局研究》《上海市土地整治促进城乡空间结构优化的路径与方法研究》等研究工作,同时开展了郊野公园/单元规划、美丽乡村建设规划、区县层次的村庄布点规划等创新规划实践工作,并出台了《上海市村庄规划编制导则(试行)》《上海市村庄地区市政基础设施规划导引》等技术导引文件。2015年根据住建部提出编制县(市)域乡村建设规划的要求,上海积极探索高度城市化和网络化的国际大都市郊区乡村建设规划的编制方法,编制了区级层面的乡村建设规划。

江苏省于“十二五”时期提出“美好城乡建设行动”并全面推进“村庄环境整治行动”,以乡村建设和村庄人居环境改善为切入点,本着“急用先编、按需编制”的原则,重点开展了以下三类主要规划实践工作:以村庄环境整治行动规划来制定改善乡村的各项决策,以全省镇村布局规划引导公共资源配置和村庄分类整治,并在此基础上,制定《江苏省村庄规划导则》和《江苏省村庄平面布局规划编制技术要点(试行)》,据此编制村庄规划和村庄详细规划,以指导村庄各项建设和整治行动。“十三五”时期,江苏省提出“特色田园乡村建设行动”,重点开展了美丽乡村规划、特色田园乡村规划等创新规划编制工作。


三、主要乡村规划类型


我国乡村规划主要包括镇总体规划、村镇体系规划、村庄规划,以及保护规划类如历史文化名村保护规划、传统村落保护规划等,近年来出现了各类以需求为导向的“解决问题型”和重在引导行动的“行动指导型”规划类型。譬如,注重乡村生态环境与资源保护、经济产业发展、风貌与文化传承以及社会稳定的美丽乡村规划;建设决策先行、注重各项建设项目落实的县(市)域乡村建设规划;以村庄人居环境整治为主的村庄整治规划;整合自然人文资源、促进旅游产业发展的乡村旅游规划;此外还有农业产业示范区规划设计等多种规划类型。并且,在建设美丽乡村的大背景下,乡村建筑设计和景观设计也受到越来越多关注。

从规划覆盖范围和解决问题的角度来看,既有区、县(市)域层面的统筹性规划,如县(市)域乡村建设规划、村镇体系规划、美丽乡村规划、全域旅游规划(策划)等;也有乡镇层面的发展规划,如镇总体规划、特色小镇规划等;村庄层面的规划除法定的村庄规划对村庄发展和村域空间作出统筹安排以外,还有针对具体问题和发展需求的行动引导规划如美丽乡村建设规划、村庄整治规划、历史文化名村保护规划、传统村落保护(发展)规划等(详见表2)。

表2 主要乡村规划类型



四、新型乡村规划实践


1、村庄规划

村庄规划是城乡规划法所确定的法定规划,也是规范性文件相对较为齐全的规划类型。

根据《城乡规划法》要求,村庄规划的内容需包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

但是随着乡村规划日益受到重视,村庄规划编制也更多地突破传统的主要限于建设管控安排的内容,更多纳入对村庄发展的各方面安排,成为统筹村庄发展与建设管理的规划类型,“按需编制”特色逐渐明显。

为此,各地在《城乡规划法》基础上,制定了相应的编制技术导则。如《江苏省村庄规划导则》(2008)将村庄规划分为两个层次——村域规划和村庄(居民点)建设规划。村域规划以行政村为单位,主要对村庄(居民点)布点及规模、产业及配套设施的空间布局、耕地等自然资源的保护提出规划要求。村庄建设规划则对居民点布局、住宅、道路、基础设施和公共服务设施等各项建设项目做出选址、规模、形态等具体安排。《上海市村庄规划编制导则(试行)》(2010)提出村庄规划主要包括村域规划以及居住点和集中居住点规划两部分。其中村域规划的主要内容包括用地布局、规划重点、功能导向、人口规模、建设用地和农用地的布局及规模、各村居民点规模和建设类型、公益性公共服务设施规模、道路交通设施布局、基础设施配置方式等内容;居住点和集中居住点规划参照修建性详细规划深度编制,确定建设用地布局,对公共服务设施、市政配套设施具体安排,提出保护建筑等的保护要求,制定整治工程计划等。

图1 革新村用地规划图

图2 革新村传统村落保护区划图

图3 革新村农村居住点布局规划图

图4 革新村产业项目布局规划图


2、环境整治规划

环境整治规划是改善村庄发展基础、提高村民生活水平的物质环境建设行动规划。

该类规划兴起于社会主义新农村建设时期的村庄整治行动,主要内容包括整治村容村貌、整理乱搭乱建、清理垃圾、改善基础设施和公共设施等。最初从单个村庄整村整治开始,以新社区建设、空心村整理、城中村改造、历史文化名村保护性整治等形式展开,逐步发展为涵盖国家和地区级、县级与乡镇级以及村庄三个层次的环境整治行动。

江苏省建设厅于2011年在全省范围内开展“江苏乡村人居环境改善农民意愿调查”,并组织编制了《江苏省村庄环境整治五年行动规划(2011)》,按照调查意愿确定村庄垃圾整治、提供清洁的自来水、改善道路、清理河塘、提供公共场所等重点整治任务,并将全省自然村分为一般自然村、规划发展村提出分类整治要求。

图5 江苏省村庄环境整治五年行动规划图(来源:《乡村规划建设的国际经验和江苏实践的专业思考》周岚,于春,2014)


3、美丽乡村规划

不同于以往的以物质环境整治建设为主的规划,美丽乡村规划强调乡村物质环境和社会经济文化的全面提升,注重从乡村经济产业、生态保护、文化生活、人居环境等方面制定发展策略与行动计划。

总体而言,各地主要基于地方乡村发展基础,以及对美丽乡村建设内涵的解读开展规划实践,其规划形式、内容与范围不尽相同,“按需编制”特点明显。规划通常一方面注重从乡村产业经济、人口用地、生态保护、基础设施和公共服务、强村富民等不同范畴提出统筹性策略,另一方面则高度重视行动策略,提出近期建设项目甚至预算。

浙江省于2003年开展“千村示范、万村整治”行动,在此基础上制定实施了“美丽乡村建设行动计划”,从人居环境、基础设施和公共服务建设着手,逐步拓展建设内容,整体推进全省美丽乡村建设与规划工作;江苏省于2017年开始推进特色田园乡村建设,通过打造“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的特色田园乡村以实现美丽乡村建设目标,通过美丽乡村规划、特色田园乡村规划等指导全省乡村建设工作;贵州省2013年提出“四在农家·美丽乡村”创建活动,重点在村庄实施“小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨”基础设施建设六项行动计划,以此改善乡村发展基础、推进美丽乡村建设。

图6-8 上海市浦东新区新场镇果园村美丽乡村建设整体规划设计(来源:上海市浦 东新区规划建筑设计有限公司,2016)

图9-11 常州市新北区西夏墅镇龙王庙特色田园乡村规划(来源:上海同济城市规划设计研究院,2017)

图12-13 宣威市域乡村建设规划(2016—2030年)(来源:上海同济城市规划设计研究院,2017)

图14-17 常州市天宁区全域旅游总体策划及主要片区策划(来源:上海同济城市规划设计研究院,2017)

图18-20 上海市嘉定区乡村建设规划(来源:上海同济城市规划设计研究院,2017)

图21-23 上海市金山区廊下镇郊野单元规划(2015—2020)(来源:上海市城市规划设计研究院,2016)


4、县(市)域乡村建设规划

2015年,住建部明确要求各县级人民政府组织编制县(市)域乡村建设规划后,该类规划在全国各地广泛开展。

根据住建部文件,该规划主要用于统筹乡村空间、资源、设施和建设,并作为实施乡村基础设施建设的直接依据,强调对建设项目的统筹以及近期建设项目的落实。目前尚无指导县(市)域乡村建设规划编制的具体技术文件,各地纷纷根据实际情况开展规划编制探索,已经产生了一些比较有特色的规划实践。

安徽歙县认为此类规划应重点探讨乡村空间聚集模式、乡村发展重大问题、指导乡村建设的关键性技术和中观层面重大建设项目四个方面内容;上海市嘉定区从大都市周边乡村地区的发展方向和功能定位出发,提出构建扁平化的镇村网络、以低效工业用地减量为契机的集约化土地利用模式、“强一产、优二产、一三联合发展”的产业发展策略、以城乡均等化为目标服务配套方式等重点内容;广州市增城区提出“体系搭建、三生共融、人地挂钩、制度建设”的技术方法,重点研究以乡村集群为主导的村镇体系、“人地挂钩”导向的人口与用地“减量增长”模式、以居民需求为依据的城乡生活圈公共服务体系等,并以“美丽乡村群”为组织单元落实具体的建设引导措施;云南省宣威市域乡村建设规划重点探索“建设决策先行”的内涵与决策落实机制,提出规划远期对接城市总体规划发展目标、完善乡村体系,近期统筹各项政策计划并制定建设项目库,指引保障建设项目落实的规划重点。


5、全域旅游规划

该类规划主要通过市县域层面的整体旅游策划和规划,来盘整地方发展资源并进行统筹安排,带动乡村地区环境整治和发展建设。

推进该项工作,需要在全域层面整理各项发展资源,并重点从推动旅游发展的角度进行评估和统筹安排。对于村落量大面广、地域广阔的乡村地区,特别是有着较好休闲旅游发展潜力的大都市近郊而言,该规划具有灵活且针对性强的突出特点,并且便于与多方主体在沟通中辨识发展资源,并根据发展策略进行资源的整合安排。同时,通过地区整体安排,对乡村整体环境的整治乃至村庄聚落的整治和布局优化也会加以考虑,因此往往可以与整体层面的美丽乡村规划相结合,具有较好的适应性。


6、郊野单元规划

上海市郊野单元规划具有整合镇(乡)城市开发边界外区域的土地利用规划和城乡规划的职能,是推进镇(乡)级“多规合一”的实施性、策略性规划。

在土地规划体系中,郊野单元规划是镇(乡)城市开发边界外区域的土地整治规划,是镇(乡)级土地利用总体规划实施推进和动态完善的管理平台,也是乡镇建设用地减量化、土地整治和增减挂钩的实施依据。规划按规定程序批准后,纳入镇(乡)级土地利用总体规划。

在城乡规划体系中,郊野单元规划是统筹镇(乡)城市开发边界外区域各类用地的专项规划,也是控制性详细规划和村庄规划的整合平台。

郊野单元规划主要依据镇(乡)土地利用总体规划、新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制,规划重点包括统筹镇(乡)域城市开发边界外的建设用地、农用地和生态用地,推动郊区低效建设用地减量、生态文明建设、风貌品质提升、产业转型升级和村庄有机更新,促进城乡发展一体化。

规划内容包括制定近期发展目标、统筹空间布局、细化空间落地和土地利用(含建设用地规划、农用地规划、生态用地规划)、整合重点建设项目并实行单元图则管理等。


邹海燕  上海同济城市规划设计研究院有限公司 中国乡村规划与建设研究中心 研究员

栾 峰  同济大学建筑与城市规划学院 院长助理 副教授 上海同济城市规划设计研究院有限公司 中国乡村规划与建设研究中心 常务副主任


来源:同济规划TJUPDI

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