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如何开展国土综合整治与生态保护修复?

规划小兵编制审批 2020-09-05 09:31:04 7138阅读

引言 

生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。习近平总书记向来十分重视生态环境问题,特别是党的十八大会议召开以来,习总书记更是站在时代的高度,对生态环境问题进行了诸多层面的重要论述,“绿水青山就是金山银山”的理念日益深入人心,基于此,在生态文明理念下探讨国土综合整治和生态保护的修复具有重要意义[1]。


1  背景 

改革开放已历经40余载,我国用几十年的时间走完了西方发达国家几百年走过的发展历程,成为世界第二大经济体,在这个过程中,我们虽然一直在想方设法的避免走西方发达国家所选择的“先污染后治理”的道路,积极推动走可持续性发展道路,但是在某些领域和地方依旧存在能源资源匮乏、耕地面积锐减、水土流失严重和土地沙化、草原退化严重等现象,无疑,以上种种现象都会制约和影响我国经济社会的可持续性发展,也会使得我国的发展空间和后劲变得越来越小[2]。


党的生态文明理念是其执政理念的重要组成部分是党关于建设生态文明的总的看法和基本观点,是党领导生态文明建设的根本原则。可持续性发展是人类反思生态危机而确立的发展理论和模式,是当代社会公认的经济与社会发展的指导性纲领,毫无疑问,其是党的生态文明理念的一句。随着我国工业化、城镇化的快速发展,我国经济总量不断增加,人口数量也在不断增长,但是资源问题和环境问题日益显现,在我国现阶段严重制约着我国经济社会的发挥,也不利于我国人民生活质量的提升。而生态文明理念恰恰是我国经济社会发展实践对于建设生态文明的诉求表现[3]。


生态问题既是重大经济问题,也是重大社会和政治问题,更是与人民群众的生活息息相关的民生问题,只有坚持惠民、生态利民、生态为民,才能有效解决生态环境问题,协同推进人民富裕、国家强盛、民族振兴、中国美丽,为保护环境、建设人与自然和谐共处的现代化并深度参与全球环境治理,共谋全球生态文明建设作出我们应有的努力和贡献。而纵观我国发展实际,长期以来,受到高强度的国土开发建设等因素的影响,我国一部分生态系统退化严重,很多核心地区也在不同程度上受到生产生活活动的影响和破坏。如何在有限的国土资源背景下,实现经济的可持续性发展,促进社会经济和环境保护的协同发展,是我国目前迫切需要解决的发展难题。


2 我国的国土综合整治 


2.1 重要性

国土综合整治是一项长期的、事关全局的系统性工程,主要是为了局部区域范围内的耕地占补平衡和动态平衡。十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设,建设美丽中国,实现中华民族永续发展是生态文明建设的根本目标。而土地整治工作涉及人们的生产、生活方式变革,符合节约资源和保护环境国策,是生态文明建设的重要路径。土地整治致力于增加耕地质量、改善生态环境,拓展土地资源的利用率。这就说明,土地整治工作在根本上符合发展现代化农业,建设科学发展之路和建设资源节约型、环境友好型社会的发展方向[4]。


2.2 国土综合整治项目中存在的主要问题

国土综合整治的对象是未利用、不合理利用、损毁和退化的土地。耕地是国土整治的核心,土地整治在国家重大发展战略背景下,针对生态问题、粮食安全问题区域,安排整治工程项目[5]。土地整治四大工程为土地平整、农田水利、田间道路和生态环境保护。目前我国的土地综合整治项目主要存在以下问题:


2.2.1 缺乏统筹规划管理

国土综合整治内容涵盖了农村的土地利用、村庄建设、产业发展、基础设施等多个方面,但是整治方法却缺乏统筹规划管理,各个部门之间的联系衔接有限,并没有实现有机的集合,各部门之间未能够形成一个完整的整治体系,目前已经开始落实的国土综合整治项目大部分的可操作性都比较低,这在很大程度上制约着我国国土综合整治项目的发展[6]。


2.2.2 规划欠缺合理性

由于国土综合整治项目包含着许多部门和行业,各部门和行业在投资范围和种类上都存在着很大的差异,如果仅仅是由一个单一的部门或者行业来开展国土综合整治的工作,会面临着基础设施和资金等因素的多重限制,导致建设水平较低,无法有效促进现代化农业的发展,也无法有效提高国土的利用效率。缺乏合理的管理机制和规划,在国土综合整治项目中很多基础建设工程无法得到有效推进落实。


2.2.3 经济收益不明显

国土综合整治是一项公益性工程,由于部门项目的建设规模较大,投入的资金和基础设施较多,这给资金筹集带来了很多压力,另外,由于缺乏科学合理的管理,很多资金的用途也不够明晰。加剧了项目费用支出的不合理性,也在一定程度上影响着土地整理工程的经济效益,不利于整治项目的进一步发展[7]。


2.2.4 管理机制不完善

国土综合整治项目需要基础建设费用和设备维修费用,但是目前部门和部门之间并没有实现权责分明的状态,管理工作无法有效落实到每一项工作环节中,也无法形成有效的管理机制,国土综合整治中,管理模式相对比较专业化,但是管理人员的自身修养又有待提升,种种矛盾都使得管理工作的开展落实面临着巨大困难。


2.3 对策


2.3.1 优化国土综合整治工作的管理机制

2.3.1.1 维护农民利益为出发点

国土综合整治项目的开展主体是农民,在项目开展过程中要充分尊重集体组织和农户的意见,牢牢以维护农民利益为出发点和落脚点。首先要让每位农民都对项目的规划和开展有知情权和建议权,只有让农民参与到过程中,才能充分调动农民的积极性和高度参与性[8]。


2.3.1.2完善项目的管理机制

在国土综合整治项目管理中,要实现分级管理,建立电子化数据库,要完善相关信息数据的档案管理制度,让每位人民群众都能够了解到项目规划管理的进度,接受人民群众的监督,建立电子化档案库,做到实事求是,更好地为人民群众服务。其次,要建立一套完善的监督机制,对于项目管理一个十分重要的,就是要建立合理的监督机制,利用监督机制对项目管理施之以科学有效的指导和管理[9]。


2.3.2 加强人才队伍建设

人力资源是根本的生产力。国土综合整治项目建设缺不了良好的统筹规划,也不能少了优秀的人才队伍,要加强对相关人员的管理培训,唯有此,才能为建筑行业、项目管理工作有效落实。


2.3.3 优化国土空间开发格局

近几十年来,我国经济社会发展总量和国土自然基础之间失衡态势日趋严重,要加快形成人口资源环境相均衡的国土空间开发格局,加速美丽国土的建设,夯实美丽中国基础。首先要实施差别化土地整治,明确不同地区土地整治工作的定位、方向和措施,落实区域发展总体战略,另一方面,要根据区域整体功能定位管控土地整治活动,促进形成科学合理的城镇化格局、农业发展格局和生态安全格局[10]。


2.3.4 推动土地利用方式转型提升资源环境的承载能力

中国人均耕地目前是全世界平均水平的三分之一,年均建设用地供应仅能满足需求总量的一半左右,提升资源环境的承载能力是促进经济社会持续发展的必然选择,提高资源环境的承载能力无非需要通过两个方面来实现,一是开源,二是节流,我国人均耕地本来就比较少,因此节流更符合我国的发展实际,也就是要努力推动资源利用方式实现根本转变,加强资源的节约管理,继续推进城乡建设用地的整治,推进土地资源利用率提升,加快土地利用方式的根本转型升级。


2.3.5 修复受损自然生态系统

目前我国水土流失面积和荒漠化土地面积分别接近陆地国土面积的40%和30%,生态建设及自然灾害损毁土地面积超过1亿亩,一些地区耕地重金属和有机污染物严重超标,面对环境污染严重,生态系统退化的严峻形势,急需我们树立并遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,加强自然生态系统和环境的保护力度,并以解决突出生态环境问题为重点加强综合治理,不断提升国土生态安全水平。就我国国土综合整治项目而言,要始终秉持着保护优先、自然恢复为主的理念,一来要做好环境影响综合评价,二来要在沙漠化、荒漠化、石漠化、水土流失和生物多样性损害严重的地区加快生态修复,重视区域生态环境改善[11]。


3 国土综合整治与生态修复 

3.1 牢牢贯彻生态文明理念,重点打造美丽生态国土

国土综合整治的根本目的是实现粮食安全,在新时代下开展国土综合整治工作,必须牢固树立生态文明理念,坚持生态文明战略,全面促进资源能源节约,加快生态文明建设,加大生态系统和环境保护力度,系统治理“山水林田湖草”的生命共同体。针对轻微受损的生态系统,要通过封山育林、育沙育草、补水保湿等措施进行生态修复,恢复生态能力。对于生态系统严重受损的地区,要进行地貌重塑、土地重构、植被重建、景观重现以及生物多样性重组操作,恢复生态能力[12]。


3.2 整治保护修复为主,优化国土空间功能

首先要统一国土空间整治修复制度,开发、整理、复垦、修复国土资源;

其次要建设多元化的资金投入保障制度,协调国土整治的资金来源,创立生态基金,鼓励政府、银行、企业等发行绿色债券;

三要统筹协调的组织管理制度,建立多部门统一领导的整治协调机构和统筹推进机制;

再者要建立权责明确的监督管控制度,旨在建立项目进展台账和责任制度,

最后要建立科学的整治修复绩效考评制度,创新检测手段,衡量整治修复效益和自然资源资产的提升情况。以整治保护修复为国土整治的主要手段,优化国土空间功能,提升国土空间质量,打造美丽生态国土。


结论 

人与自然的和谐是和谐社会的重要内容,改革开放以前,我们把斗争哲学贯穿在整个思想政治和社会领域,把阶级斗争绝对化和扩大化,这种斗争哲学观加剧了我们与自然资源之间关系的紧张,造成人与自然的根本对立。显然,也找到了自然资源的报复,不利于我国经济社会的可持续性发展。生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物,是对当代日渐严重的生态环境问题的理论应答,也是我国进入新的发展阶段的迫切需要。绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求,也是解决环境污染问题的根本对策,坚持任何自然和谐共生就是要尊重自然、顺应自然、保护自然,防止在开发利用自然资源上走弯路。目前我国的国土综合整治工作仍然存在许多不足,十八大对加快生态文明建设提出了要求,围绕美丽中国的建设目标,要加快土地整治工作开展,调整区域土地利用格局,优化国土整治项目土地管理机制的完善,加快修复受损自然生态系统并优化生产生活生态空间,加快生态文明建设[13]。


作者信息:

马瑗苑,景洪市自然资源局不动产登记中心,高级工程师


来源:云南国土空间规划


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