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资源环境承载力测算与提升视角的乡镇国土空间规划编制方法和技术要点

微信用户20729理论与实践 2023-03-10 20:55:43 702阅读

资源环境承载力评价是新时代国土空间规划的关键和基础之一。乡镇是国土空间的基层单元,对乡镇经济社会发展和国土空间开发保护进行谋划和规划,同样需要以资源环境承载力为基础。已有研究为将资源环境承载能力相关理念和技术“降尺度”运用于乡镇层面奠定了基础,而从乡镇规划编制的内容框架出发,将资源环境承载力测算与提升的技术方法系统性融入乡镇国土空间规划编制内容的研究则相对缺乏。为提高乡镇规划基于资源环境承载力视角的科学性、合理性,本文分别对国土空间规划语境下乡镇规划内容框架和乡镇资源环境承载力测算与提升主要技术方法进行梳理,并初步建立两者结合的基本框架。在此基础上,结合乡镇国土空间规划各内容板块,探讨运用资源环境承载力测算与提升方法改进编制思路和编制技术的要点,主要包括现状分析和评估、定位与目标、国土空间布局、居民点体系规划、集中建设区规划、产业发展与布局、公共服务和基础设施规划、生态保护修复和国土综合整治、规划传导与实施等9个方面。


1   乡镇规划的内涵和框架 


1.1  乡镇规划的概念范畴

2008年《城乡规划法》颁布实施,将乡镇规划的规划范围限定在规划区内,并将乡镇规划分为镇规划和乡规划两类。《土地利用总体规划编制审查办法》第二十条对乡镇土地利用总体规划的重点内容进行了规定。近年来,随着“多规合一”空间规划体制改革的完成,乡镇规划的概念范畴又产生了新的变化。按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“《若干意见》”)及主管部门的解读口径,我国建立的“五级三类”国土空间规划体系中,乡镇规划属于“五级”国土空间总体规划中的最基础层级。


1.2  乡镇国土空间规划的编制要求

《若干意见》明确了乡镇规划编制的最基本要求,即乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护做出的具体安排,侧重实施性。具体指导文件和编制指南方面,目前国家层面对乡镇规划的指导意见尚未出台,更倾向于在通过指导文件明确编制总体要求的基础上,由各地结合实际制定适用于本地情况的乡镇规划技术规范,细化编制要求和管理要求。


1.3  乡镇国土空间规划的内容框架

从国家相关政策指导文件和已印发的国土空间规划指南看,乡镇国土空间规划的内容框架似应延续市县级国土空间规划框架,主要包括现状分析和评估、定位与目标、国土空间布局、居民点体系规划、集中建设区规划、产业发展与布局、公共服务和基础设施规划、历史文化与景观风貌、生态保护修复和国土综合整治、规划传导与实施、近期建设规划等11个方面。


乡镇国土空间规划的内容框架和各板块主要任务

来源:笔者自制。


1.4  乡镇国土空间规划的内容传导链

国土空间规划体系强调自上而下的传导性,要求逐级分解约束性指标和刚性管控要求。对乡镇国土空间规划内容框架中涉及自上而下传导的内容板块进行传导链梳理,可以了解在国土空间规划体系中,乡镇规划在调节本级资源配置方面有效作用的领域。


乡镇国土空间规划的内容传导链

来源:笔者自制。


2   乡镇资源环境承载力测算与提升的主要技术方法 

从行政层级看,关于资源环境承载力测算与提升技术“降尺度”运用的已有研究主要集中在乡镇层面,这为乡镇国土空间规划进一步融合资源环境承载力理念奠定了良好的基础。从具体内容看,相关测算与提升技术方法可分为两大类,一类是综合评价测算方法,包括资源环境协调度评价方法、资源环境承载力的PSG(压力—状态—治理)综合评估方法;另一类是针对水土资源和生态环境的单要素评价测算与提升方法,包括水环境、水资源、耕地资源、建设用地、生态承载力等评价测算方法等。


2.1  综合评价测算方法 


2.1.1  资源环境协调度评价

已有研究主要结合案例地区研究,构建村镇建设资源环境需求与当地资源环境承载力比较的评价方法和指标体系,分析资源环境主要限制因素、村镇建设对资源环境的胁迫特征及主要矛盾,并提出村镇建设与资源环境协调路径等。概括而言,乡镇层面的资源环境协调度评价主要通过收集开发建设、经济发展、社会发展、公共设施等乡镇发展建设指标,以及土地资源占用、水资源开发强度、生态资源、水环境胁迫、固废环境胁迫等乡镇资源环境指标,综合计算协调度,划分总体协调类型(失调或协调),并细分失调、协调等级。在此基础上,根据分项指标对比,分析人地协调性、人水协调性、水土匹配度、居业协同度等,判断乡镇发展建设与资源环境协调中的突出矛盾。

2.1.2  资源环境承载力PSG综合评估

PSG是衡量资源环境承载力的典型模型。已有研究验证了PSG模型在村镇资源环境承载力综合评估方面的适用性;可基于PSG综合评估开展村镇建设资源环境承载力分区、分类研究,研判影响承载力的全局、局部和单区障碍因素,提出承载力提升策略和空间规划改进方案等。概括而言,PSG综合评估的主要运用在于:一方面,以行政村为单元,建立指标体系测算模型对压力指数、状态指数、治理指数和综合承载力指数进行测算,划分等级并绘制空间分布图,对乡镇全域资源环境承载力进行全局分析;另一方面,定量识别各PSG综合指数等级区的资源环境承载力主导障碍因素,识别全局障碍因子、局部障碍因子、单区障碍因子及其空间分异,分析乡镇资源环境承载力提升的关键方面。


2.2  单要素评价测算方法

2.2.1  水环境和水资源承载力评价 乡镇水环境承载力评价的主要内容包括:

(1)根据上位规划确定的流域水环境容量,通过降尺度测算模型,测算本乡镇可用的水环境容量;

(2)对乡镇水环境分散源污染、点源污染分别进行调查统计,综合测算乡镇水环境占用量;

(3)结合可用水环境容量和水环境占用量,对乡镇水环境容量进行供需比较分析,判断乡镇水环境超载、平衡或富余状态;

(4)对水环境超载或紧平衡的乡镇,识别主要污染源产业。

2.2.2  耕地承载力评价

乡镇耕地承载力评价的主要内容包括:一方面,基于光照、温度、降水(灌溉)、土壤等自然条件,采用逐级订正法,分别计算光合生产潜力—光温生产潜力—气候生产(光温水)潜力—土地生产潜力(光温水土)—农业生产潜力(管理水平和生产要素投入)。另一方面,分别收集乡镇农业生产中的施肥强度、农药投入、机械投入等农户行为参数和水、土、温等自然气候参数,并结合耕地保有量及空间分布等空间限制性因素,进行农作物单产拟合分析,测算各类因素对农作物单产的影响机制,以及乡镇耕地资源对各类主要农作物的生产潜力。

2.2.3  建设用地承载力评价 乡镇建设用地承载力评价的主要内容包括:

(1)通过构建以建设用地经济产出最大化、耕地粮食产量最大化等为目标的目标函数,以及涵盖政策、耕保、生态、经济、水平衡、碳平衡等的约束条件,建立建设用地承载力测算模型;

(2)通过模型测算在多目标平衡、多条件约束下的乡镇建设用地总量及各类建设用地承载力满载水平,并与各类建设用地现状面积进行比较,识别超载和尚有潜力的建设用地类别。

2.2.4  生态承载力评价 

概括而言,乡镇生态承载力评价主要在于:

(1)结合全国、省级生态功能分区,以及国家生态乡镇名录等,通过空间叠置分析确定乡镇主导生态功能;

(2)建立乡镇生态承载力评价指标体系,测算生态压力、生态弹性力、复合承载力等;

(3)结合乡镇主导生态功能和生态承载力评价结果,在多目标平衡下开展情景模拟分析,并结合上位规划明确的“三线一单”“三区三线”等,明确乡镇建设的生态约束条件;

(4)分别测算生态约束下乡镇主导产业的最大规模、经济规律约束下乡镇主导产业的最小规模。


3   基于资源环境承载力的乡镇国土空间规划编制要点 

将乡镇国土空间规划的内容框架与乡镇资源环境承载力测算与提升技术方法结合起来看,除历史文化与景观风貌、近期建设等内容外,其他各板块内容对资源环境承载力测算及提升方法都具有可切入点,可通过承载力测算的过程要素等建立与乡镇国土空间规划编制内容的结合框架。在此基础上,逐一介绍各规划内容中具体运用资源环境承载力测算与提升方法的技术要点。


资源环境承载力测算及提升方法与乡镇国土空间规划编制内容的结合框架

来源:笔者自绘。


3.1  现状分析和评估

乡镇规划现状分析评估部分,可将资源环境承载力分析作为重要方面。

一是结合本乡镇所在的全国资源环境基础分区、所属县域主体功能定位,以及本乡镇功能分类等,分析本乡镇经济社会发展与资源环境承载力的主要矛盾,找准本乡镇主导功能和资源环境承载力主要约束因素。

二是开展资源环境协调度评价,分析本乡镇发展建设与资源环境承载力的协调程度。

三是开展资源环境承载力的PSG综合评估。


3.2  定位与目标 

一是明确乡镇发展定位,应结合乡镇建设资源环境承载力分区分类,避免提出不符合本地资源环境承载力本底条件的发展定位。

二是制定乡镇规划目标指标体系,应将资源环境承载力相关指标纳入控制指标体系,包括但不限于水资源开发利用约束指标、水环境容量约束指标、水环境保护指标、农用地保护约束指标、建设用地开发约束指标、生态环境保护和改善指标等。

三是确定乡镇规划相关指标值,应结合不同类型乡镇的资源环境承载力合理阈值进行综合校验测算,以达到乡镇经济社会发展与资源环境的平衡状态。


3.3  国土空间布局

一是谋划乡镇国土空间开发保护总体格局,可将资源环境承载力PSG综合评估的等级划分和空间分布结果,作为划定空间分区的重要依据,并明确各空间分区的资源环境承载力主要约束因子和提升策略。

二是划定乡镇生态空间、农业空间和建设空间,应以生产、生活、生态等空间和水体、林地、农用地等约束条件评价为前提,并可在分析景观格局的基础上,从降低破碎度增加连通性的角度,提出优化乡镇内部3类空间形态的方案。

三是以耕地资源承载力评价为基础,结合乡镇主要农产品种类,根据自然要素对农产品生产潜力的影响,提出各类农用地的空间布局调整方案。

四是以建设用地承载力评价为基础,根据评价得到的建设用地现状承载水平和可承载潜力,确定建设用地总量控制约束条件和城乡建设用地配比约束条件,在此基础上提出乡镇建设空间规模和分布方案。


3.4  居民点体系规划 

一是以水土资源承载力评价为前提,按照资源环境协调度评价的人地协调性、人水协调性等,合理预测乡镇人口规模。

二是确定居民点体系结构,应以行政村为单元开展水土资源承载力评价,结合评价得到的承载力空间分异,确保各级居民点规模与当地资源环境承载力相适应。

三是按照土地资源承载力阈值及现状承载状态,合理调整各级居民点人均建设用地控制指标,并结合人口规模预测确定城乡建设用地总量。

四是划分乡村振兴村庄类型,应以行政村为单元的资源环境承载力PSG综合评价为基础,特别在集聚提升类村庄的选择方面,应重点选择综合承载力高的村庄,避免选择综合承载力低的村庄。


3.5  集中建设区规划

一是确定集中建设区范围与建设用地总规模,可综合建设用地资源承载力阈值及现状承载状态,基于用地适宜性的生产、生活空间边界约束评价,以及乡镇居民点体系规划结论等,进行综合分析、统筹谋划。

二是确定集中建设区主要用地类型的比例结构,应以建设用地承载力评价为依据,根据评价识别的超载和尚有潜力的建设用地类别,制定建设用地比例结构调整方案,调减已超载的建设用地类别占比,调增尚有潜力的建设用地类别占比。


3.6  产业发展与布局 

乡镇产业发展与布局规划应将生态承载力评价、水环境承载力评价、耕地资源承载力评价作为重要依据。

一是开展生态承载力评价,作为确定乡镇主导产业合理规模的依据。

二是开展水环境承载力评价,作为制定产业发展引导策略的依据。

三是开展耕地资源承载力评价,作为调节种植业产量、结构和管理模式的依据。

四是结合水体范围调整、水环境容量约束评价,以及水环境分散源污染、点源污染调查统计结果,提出农业、工业等主要水污染产业布局调整的方案。


3.7  公共服务和基础保障体系 

一是公共服务、公用设施、综合防灾等体系布局总体上应结合基于资源环境承载力的乡镇居民点体系规划布局,按照需求导向、供需匹配的原则进行统筹安排,适当发挥设施布局对居民点分布的引导作用。

二是确定污水处理和排水设施规模和布局,应结合乡镇水环境承载力评价提出的污染控制目标,以及乡镇水环境分散源污染、点源污染分布情况,做出针对性安排。


3.8  生态修复与国土综合整治 

一是结合乡镇水资源承载力评价、土地资源承载力评价、生态承载力评价等,找出资源环境承载力方面的突出问题,并结合上位规划提出有助于承载力提升的乡镇生态修复与国土综合整治工程。

二是将基于水环境承载力评价提出的养分利用效率提升措施、基于耕地承载力评价提出的农户行为改进措施、基于生态承载力评价提出的生态负效益缩减措施等作为乡镇规划生态修复措施的重要内容。

三是安排生态系统修复时序,可根据生态承载力评价过程中确定的乡镇主导生态功能,以及重要生态功能区的调查分析结果,优先安排对主导生态功能区域、高价值生态区域内部的脆弱地区进行修复。


3.9  规划传导与实施 

一是树立资源环境承载力提升导向,将定期开展资源环境协调度评价、资源环境承载力PSG综合评价作为规划实施评估内容。

二是乡镇规划提出对村庄规划传导要求,可结合乡镇水资源承载力评价,通过合理调节压力指数、承载指数,制定水权分配调整方案,将可用水资源量作为村庄规划传导落实的重要内容。

三是乡镇规划划分村庄规划编制单元,应结合资源环境承载力PSG综合评估的等级划分和空间分布结果,避免将不同承载力等级、不同资源环境承载力主要约束因子的村庄划入同一个村庄规划编制单元。


4   结语 

本文在国土空间规划语境下,梳理了乡镇规划内容框架和乡镇资源环境承载力测算与提升的主要技术方法,更着重于规划方法和应用场景层面的讨论,以期能在提高乡镇国土空间规划编制内容基于资源环境承载力视角的科学性、合理性方面为业界提供参考,促进乡镇层面更好地把握人口、经济、资源环境的平衡点从而推动发展。


作者:张晓明,国家发展改革委 城市和小城镇改革发展中心。

详情请关注《上海城市规划》2022年第6期
《资源环境承载力测算与提升视角的乡镇国土空间规划编制方法和技术要点》


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