虽然“先拿批复”是铁律，但批复的“发证机关”并不绝对仅限于省政府：

省级政府/国务院：对于绝大部分分布在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的单独选址项目（如能源、交通、水利等），或者涉及占用永久基本农田的项目，需要由国务院或省政府来进行农用地转用审批。

市/县政府：如果是在已经规划好的城市、村庄建设用地规模范围内，为了实施具体规划而将农用地转为建设用地，有时可以由原批准土地利用总体规划的机关（可能是市或县）在其权限内分批次批准。

县级国土部门颁发《建设用地批准书》或《建设用地规划许可证》，是整个流程的“后半场”。

当前期的农用地转用方案（以及可能涉及的土地征收方案、补充耕地方案）经上级政府审查通过并下发批复后，县级政府及自然资源部门才会依据这份批文，组织具体的供地工作，并最终向建设单位颁发用地许可证。

一句话总结：

没有上级（省或国家）的农用地转用批复，县级部门绝对发不了用地许可证。