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五级三类的国土空间规划如何应对?国土空间规划如何走向未来?

国心实施监督 2020-11-30 22:44:002659 举报


  • 来自《张险峰:国土空间规划的半程体会与思考》,思考与展望:

    目前,国土空间规划体系的“四梁八柱”已经搭建起来,构建起从管理流程到成果体系、支撑体系的系统构架。我们必须将规划编制技术工作与“四梁八柱”作为一个整体来看待,发挥出“组合拳”优势,支撑“一张蓝图”的绘制和规则的制定。

    按照部领导指示“审什么就编什么”的要求,应反复研究并把握各级规划特点,明确本级规划编审内容。按照一级政府一级事权要求,和五级三类规划各自定位,合理确定本级规划调控重点、编制和表达深度,做“适度”的规划:对上承接刚性管控内容和指导思想,对下明确引导、管控、传导内容,对本级管理区域作出针对性操作性强的空间布局结构和实施方案,发挥五级三类规划组合拳作用。

    第一,坚持战略导向,确定目标方向、主导功能和开发强度。依据国家自然地理格局,立足资源环境承载能力,坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,优化国土空间开发保护格局,推进区域协调发展和新型城镇化。全国应形成一盘棋,引导各地有所为有所不为,让开发地区更优、保护地区更绿。避免把争规模、抢项目、铺摊子作为地方执政的指挥棒。

    第二,坚持科学导向和系统集成,提高优化国土空间格局的综合评价能力。开发与保护的博弈,其实是一场“新算法”革命。作为全新的规划,不能是原有各类规划的简单拼合和数字、图斑的照搬照抄,即只会做“加减法”;而是要综合双评价和经济社会发展、国家战略要求,开展复杂的运算,学会运用“矩阵”和“微积分”算法,科学评价各类空间的适宜性,合理确定三生空间优化关系和用途管制方向,让三生空间各得其所、相互融合,从而实现天人合一的愿景。

    第三,坚持以时间换空间思维,化解长远目标与近期实施之间的矛盾。规划目标、尤其是控制性的,是面向2035年乃至更长时期的,带有战略性、前瞻性、原则性和严肃性,其实施不是一朝一夕的,不能被眼前的困难迷惑住。对于短时间内难以确定的规划内容,比如村庄规模与边界、低效用地改造、违法建设用地处置等,宜放眼长远,设定总体控制目标和优化方向、分阶段实施目标,制定清晰的实施路径,以运动战、持久战的方法,逐个破解规划难题。首先,通过实用性村庄规划、详细规划、专项规划和政策跟进,步步为营逐步推进;其次,在技术方法上加强多方案情景模拟和方案评价,在空间上保基本、保民生、保重点、留弹性,为确定建设用地规模、开发边界、城市形态提供支撑;第三,在规划实施机制上,加强规划动态维护和实施评估,及时发现和解决问题,不能久拖不决;第四,在年度用地指标投放上向省级放权并加强第三方评估监督,使真实的用地需求得到快速审批执行,不合理投放能够及时收回,为地方经济发展和集约高效保驾护航。应摒弃毕其功于一役的想法,因为既不现实也不科学。

    第四,坚持以城市(区域)研究为主导,在时间上争取主动。在应对五级规划同步编制时下位规划缺乏上位明确指引的情况,将“城市研究”(区域研究)与“规划编制”做适当的切割,研究清楚本地自身问题、诉求和破解思路,在上下互动中讲清道理,争取空间资源配置和规划决策的主动权。一旦上位依据和编审办法明确,即可马上进入“编制成果”阶段,提高成果编制的水平和效率。将研究与编制适当切割,也包括规划成果不能像“研究报告”,而是简明易懂的公共政策读本。为此,研究成果需要做合理简化,达到好懂、好批、好用、管用。

    第五,加强基础学科、技术政策、专业融合研究,提高规划的科学性、协调性和严肃性。

    首先,多规合一的国土空间规划诞生了全新的理念、概念和方法,需要规划学科及时跟进加强研究。尤其是生态空间与农业空间、人的活动之间的关系及其产生的空间兼容性问题;城市合理的规模、密度及其匹配的建设模式问题;新技术应用、新产业新业态、新的消费需求等对空间属性及其配置方式带来的影响,等等。

    其次,本次规划对规划成果和空间管控的政策性要求空前提升,也倒逼规划行业对规划的技术政策加强研究。尤其是在绿色化、智慧化、现代化、社会性、文化性、治理体系、安全韧性、三维空间管控等方面。

    最后,多规合一的空间规划综合了更多的专业学科,也创造了多专业融合的机会。规划行业应该以创造天人合一的国土空间环境为共同目标,打破“门户之见”的芥蒂,打通各专业之间技术与学术的筋脉,才能使山水林田湖草与城镇乡村、基础设施更加有机地融合。

    时代在进步,向权力讲述真理的时代已经过去。空间治理体系现代化,需要靠制度、法律、规则、政策和科学技术的统一并形成合力,其中发挥好“四梁八柱”的作用是关键:

    一是以法律手段解决红线管控、资源保护、相邻空间权益纠纷问题,这方面世界发达国家有很好的经验可资借鉴。

    二是通过政策完善和体制创新,破解规划实施中的“硬骨头”问题,推进和支撑规划目标、规划蓝图的实现。

    三是完善覆盖全域、城乡的规划许可制度,加强各类用地管控。

    四是以行政体制改革和政绩考核制度,解决发展理念和规划执行力问题,在这方面我们已经欣喜地看到中央政府在加紧行动。

    国土空间规划体系的顶层设计和“四梁八柱”基本形成,规划制度建设已在路上。“打铁还需自身硬”,剩下的就要看规划本身是否过硬,是否经得住时间的考验、经得起实践的检验。

    展望未来,机遇挑战并存。规划人必须以改革的精神、包容性胸怀、创新性理念、系统论思维、科学性方法和新技术装备去积极应对,才能交出满意的答卷。

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