国土空间规划改革难点在哪里？改革历程是什么？

来自《张险峰：国土空间规划的半程体会与思考》：

以多规合一探索为前奏的国土空间规划改革历程，可以划分为两个阶段：

第一阶段，是多规合一探索和政策的储备期。可以追溯到2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，需要提请注意的是，这个决定涉及的都是国家重大决策，建立国家空间规划体系和国土空间开发保护制度被纳入，足见其地位的重要和使命的艰巨；而这项内容被放在建立生态文明制度的篇章，可见其与我国绿色转型发展之间的内在逻辑关系和支撑保障作用之突出。

第二阶段，是国土空间规划体系出台及其实践的探索期。这个阶段的标志是以18号文为节点，以多规合一为基础的国土空间规划，真正开始了一系列在新语境下的实践探索。

在此过程中，三调结果不断推迟，市级规划指南几易其稿，国家规划尚在襁褓中，足见空间规划之难，需要解决的问题格外的艰巨。那么到底难在哪里？

一是城市发展建设长期积累的问题多、根子深，解决难度大。经过40多年的快速发展，衍生出一系列系统性问题：区域发展失衡、创新动力不足、经济转型缓慢、乡村亟待振兴；生态环境破坏、各类空间要素冲突、安全底线面临挑战；土地投放粗放、城乡低效用地、空心村空置房、违法占地和建设治理；城市千城一面、三维空间失控、传统文化丢失、公共空间品质不高；城市功能缺失、基础设施欠账、民生保障欠账，等等。

二是城市本体变得日益复杂，驾驭难度增大。全球化新态势、开放新格局、市场经济深化等，对发展和对外开放带来新要求；科技进步、信息化时代、生产方式变革、交通通信方式变革、新能源革命、新产业新业态等日新月异，促进发展模式和空间模式巨大变革；人民对美好生活的向往、社会进步、生活方式转变、消费需求、社会矛盾转化等，不断提出民生新需求；山水林田湖草演进、粮食安全、公共安全与危机应对等，需要多学科综合统筹、共同面对。

三是多规协同底子薄、基础弱，融合难度大。国土空间规划是从中国特色的治理体系和问题独特性出发提出的要求，无现成国际经验可以“抄作业”。在基础理论、矢量化底图底数、法律法规、技术标准等方面都存在储备不足；长期以来，由于事权分割，部门思维、行业政策、管理体制机制和方法离多规合一、空间治理体系改革尚有差距；技术团队和管理者对规划的理解不同，对规划技术与管理的驾驭能力千差万别。

四是地方粗放式、扩张式的发展惯性强，转型难度大。地方仍然依赖土地财政和粗放式扩张，高能耗生产生活方式发展模式惯性仍然很强；规划理念、建设模式仍没跟上形势变化，规划执行的严肃性和力度仍无法得到保障。

五是五级规划同步开展，上位规划不定、下位难找依据。最重要的是如建设用地规模等主要技术经济指标、以及区域重大设施计划不明朗；历史遗留问题处置方式方法没有明确的政策边界等等。

六是规划内容和专业面空前庞大复杂，技术难度大。本次规划要求从五大发展理念，以及政治、经济、治理等方方面面综合考量，尤其是高度强调政治站位，贯彻落实中央提出的五位一体、四个全面等战略布局。在空间上，需要统筹全域全要素。在学科上，需要“全科”全社会知识技术体系的支撑。

七是中央改革决心大、力度大、要求高，想达到要求不简单。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国，可以说担子重、责任大。