制定《生态保护补偿条例》的必要性和可行性是什么？

（一）制定《条例》是构筑国家生态安全屏障和协调区域发展的重要制度保障

党中央、国务院一直高度重视生态保护补偿机制建设工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将生态保护补偿机制作为落实生态文明战略的重要举措，作出了一系列重大部署和安排。党的十九大提出了落实生态文明战略、建设美丽中国的新要求。十九届四中全会提出要全面落实生态补偿制度，十九届五中全会提出要完善市场化、多元化生态补偿。2019 年，习近平总书记召开中央财经委第五次会议时，明确指出要全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿制度。经过多年的实践和探索，我国生态保护补偿机制建设取得了显著成效，重点领域生态保护补偿基本实现全覆盖，重点区域生态保护补偿取得新突破，市场化、多元化生态保护补偿取得新进展，在推动全国生态系统保护、促进区域协调发展、巩固脱贫攻坚成果等方面发挥了重要的作用，充分彰显了社会主义国家的制度优势。贯彻落实党中央、国务院的决策部署，加快制定《条例》，把生态保护补偿各项工作纳入法制化轨道，是保护和改善生态环境，促进区域协调发展的重要支撑，是建设美丽中国、推动生态文明建设实现新进步的制度保障。

（二）生态保护补偿制度建设成果亟待通过《条例》予以巩固

近年来，我国生态保护补偿制度建设成果丰硕。2016 年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31 号，以下简称《意见》），明确了健全生态保护补偿的指导思想、基本原则和总体目标，搭建了我国生态保护补偿制度的框架体系。按照《意见》要求，有关部门加强统筹指导，密集出台了一系列生态保护补偿的政策文件，其中，既有对针对流域、长江经济带等重点领域、区域生态补偿的工作部署，如《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，也有对市场化、多元化生态补偿的推进计划，如《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，还有对生态综合补偿试点的工作安排，如《生态综合补偿试点方案》。有关地方根据自身实际也制定了很多生态保护补偿的制度性文件， 如《福建省重点流域生态保护补偿办法》《安徽省建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动方案》。为巩固现有的生态保护补偿机制建设成果，有必要加快制定《条例》，全面系统总结各领域生态保护补偿的成熟经验，将经过实践验证、行之有效的政策制度上升到行政法规层面予以固定和强化，稳定生态保护各方预期，推动生态文明建设再上新台阶。

（三）生态保护补偿实践面临的问题亟待通过立法予以破解

习近平总书记在中央扶贫开发工作会上指出要解决生态补偿资金使用不够精准的问题。现阶段，虽然中央财政每年安排大量的生态补偿资金，但部分地区仍存在农牧民生产生活方式转变慢、地方保护投入力度不够等问题。特别是跨行政区域水污染问题依然突出，很多地方迫切希望建立补偿机制，但上下游地区诉求不同、协调困难，仅靠同级政府自主协商难以达成共识。下游地区普遍认为现有水质状况差，不愿付费，担心支付补偿资金后难以监督和推动上游的生态保护工作；上游地区认为自己为保护流域水质付出大量努力，丧失很多发展机会，下游地区理应补偿。即使已经建立横向补偿的区域，补偿方式也较为单一，投入大多以财政资金为主，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等多元化补偿方式尚未得到应有的重视，优惠贷款、社会捐赠等其他渠道投入生态补偿方面的资金规模也偏小。从解决生态保护补偿实践中的问题难题出发， 有必要加快制定《条例》，进一步规范补偿机制建立、补偿机制实施、补偿效果评估、市场参与路径等关键流程，为生态保护补偿实践工作提供更为精准的政策指引。

（四）生态保护补偿立法的各方面条件已经基本成熟

2014年，全国人大常委会修订了《环境保护法》，明确提出国家建立、健全生态保护补偿制度。根据《立法法》的相关规定，国务院可为执行《环境保护法》中关于国家建立、健全生态保护补偿制度的规定，制定具有操作性的行政法规。《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等专门法对国家建立森林、草原、海洋、水环境等领域生态保护补偿机制也提出了明确要求。这些法律法规为《条例》制定提供了立法依据。有关地方积极探索生态保护补偿立法的有效形式，南京市、苏州市、无锡市制定实施《南京市生态保护补偿办法》《苏州市生态补偿条例》《无锡市生态补偿条例》，结合地方实际对生态保护补偿机制建设和运行提出了规范性要求。同时，社会各界热切期盼出台条例，立法已经具有广泛的社会共识基础。近年来，全国人大代表、政协委员等社会各界一直高度关注、大力呼吁生态保护补偿立法，多次通过建议提案等不同方式提出国家层面加快制定条例的意见建议。各领域专家学者也积极建言献策，在发表的各类书籍、论文、报告中提出加快生态保护补偿立法的相关政策建议。制定《条例》已具备各方面条件， 立法时机基本成熟。