新的国土空间总体规划能否解决土地粗放利用、空间无序扩张的问题？

近日，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称指南），对市级国土空间总体规划编制的总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同，以及审查要求等作出了详细指引。

在过去三十多年快速工业化、城镇化过程中，我国很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程。新的国土空间总体规划能否有利于解决这一问题？

李枫：

这是关于如何处理好发展和保护关系的问题。改革开放以来工业化、城镇化的快速推进，助推我国从传统农业国家向现代化工业国家的转型，可以说，没有工业化、城镇化，就没有我们国家的现代化。但同时我们也付出了沉重的资源环境的代价。我国是一个生态环境脆弱、人均资源相对不足的人口大国，人口资源环境条件，决定了我国的城市发展必须更加注重在节约集约利用资源上下功夫。中央提出“要探索出一条内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子”，也就是说新的要求不是不发展，而是如何高质量发展，这为转变城市发展建设模式指明了方向。

《指南》起草过程中，在尊重自然地理格局、加强国土空间规划“一张图”建设的基础上，我们把节约集约作为此次市级总规编制的指导思想和基本原则，并在四个方面予以强化。

一是划定城镇的开发边界
《指南》要求，市级总规的编制要以“双评价”为基础，尊重自然地理格局，通过对资源禀赋条件和环境本底的分析，首先要明确需要保护的空间，划定生态保护红线、永久基本农田，以及历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护的区域。其次，在可以开发建设的范围内，还要划定城镇开发边界，作为开发建设不可逾越的红线，倒逼城市内涵式发展，从规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延。对资源环境承载能力已经超载的城市，还要划定永久性的开发边界。

二是把城市有机更新作为本轮规划的重点内容之一
严控新增和盘活存量是相辅相成的两个方面。在城镇开发边界内，《指南》提出要明确更新的重点地区，针对老旧城区的具体问题，完善功能、优化结构，补齐公共服务和基础设施短板，增加公共空间。同时，要延续老城的整体框架和历史文脉，采取有机更新的方式进行“微改造”，特别要避免“推平头”式的大拆大建。通过老城区人居环境品质的提升，激发新的发展活力，提升土地资产价值。在城镇开发边界外，要结合生态修复，开展山、水、田、路、林、村的全域国土综合整治试点，盘整低效的存量集体建设用地。下一步，我们还将配合相关司局共同研究制定推动调整型、重构型城市更新规划的有关政策文件，用好增存挂钩等自然资源管理的政策工具，积极探索存量规划的实施手段和路径。

三是提高城市综合承载能力
我国的城镇化过程还没有结束，未来还将有上亿的农村人口进入城市。但接受这些新市民，不光是靠用地规模的扩大，更重要的还要靠提高各类空间资源的匹配度，来提高城市容纳能力。《指南》提出，要优化建设用地的结构和布局，提高土地利用效率；要制定水资源、能源的供需平衡方案，对水资源匮乏的城市要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，控制能源消耗总量，建设节水型城市和低碳城市；要完善城市综合交通，促进各类基础设施一体化、网络化、智能化复合布局，建设立体开发的综合交通枢纽，服务于新产业、新业态发展；优化居住、就业、基础设施等空间资源配置，鼓励功能复合和土地混合使用，提高城市的韧性，提高城市综合承载能力。

四是建立城市体检评估制度
规划编制只是规划管理的一个环节，要建立规划编制、实施、评估、调整的全生命周期管理。下一步，我们将以国土空间规划信息平台为基础，运用大数据分析等技术手段，对城镇开发边界等空间控制线的严肃性，以及资源利用效率、存量用地盘活、基础设施和公共服务设施水平和覆盖范围等规划实施的情况进行定期评估和监管，对突破约束性指标等情况及时预警，通过高水平的空间治理，保障高质量的空间利用。