1、国土空间规划的技术维度远低于过去的城乡规划

“国空”的制度体系实际是国土思维的延续,在2017年发布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》(国土资发〔2017〕33号)第7条中就已经写到“确定城镇、农业、生态空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,科学合理编制空间规划”,与今天实行的“国空”内容高度一致。原城乡规划的优秀内核、理论体系并没有集成吸收。

图1:“国土空间”的数量思维——降维、算账式规划的逻辑

图2:高维度“空间”概念——联纵全球的巨大“场域”“路带”

国土思维基本是一种静态、算账式思维,对城市及其发展规律不熟悉,对高级阶段的城市发展规律更不熟悉。我国城市化进入后半程,城市群化、国家空间系统高级化将是逐次到来的阶段,未来还要对接一带一路格局,整个空间系统正处于全面变化的过程中,用一套从上到下的、象围墙一样的“开发边界”把城市体系管死,看似为了保护耕地,实际阻碍了空间系统的高级化发展,得不偿失——毕竟,国民经济的龙头仍然是城市,农田只是解决生存安全的,发展还得靠城市。


2、农田至上主义、算术思维,非解决不可

城乡规划界从来没有反对过18亿亩耕地,也从来没有反对过保护基本农田,但是反对基本农田“围城”。中国的城市一直处于城市化进程中,用基本农田围城,会阻碍城市化发展,这是和公共利益过不去。粮食安全固然重要,但是发展更重要。国土人常担心一旦发生战争,粮食能否保障,还有为了粮食能够快速运达,所以各地要均匀布局农田等等,有好多不成熟的想法。岂不知战争概率多少年一次?而发展却是天天的事;即便发生战争,也是短期解决,秧苗还青着呢;即便考虑运输,也是做粮库比大面积农田占城市土地更合算。

城市是一个发展要素高度聚集的发展极,铁路、公路、港口、人才、技术、公共服务设施等等,新的发展要素向城市集聚是正确的,城市摊大饼总体上是对的。农田跟城市抢区位是没有道理的。农田或许也需要建设成本,但一定比城市低得多。农田需要的不是机场、港口,不应跟城市抢发展区位。

国土背景的人员对城市发展规律不了解,简单化处理,已经影响到下一步的高质量发展。未来,全国普遍进入城市化后半程,城市群时代即将全面来临,农业现代化、大量农村空心化、部分城市精明收缩等等,是已经看到的规律,用一条僵化的“开发边界”固化全国的城市发展,与历史大势不符;在大的空间格局尚未论证清楚之时,全国推开村庄规划编制,并要求一年完成,这就属于典型的国土思维、算术思维。

本来,农村空心化,就应该引导土地资源向城市集聚,但是为了满足民生需求(农民分户盖房子),就必须保证农村宅基地,于是城市建设用地就必然不够。国家既然不肯缩减农村宅基地,那么就应该为城市用地寻找出路——农田能否在国家尺度上解决?我们能调水解决北京缺水问题,为什么不能调水在中西部城市稀疏区开发出几片巨大的农田?以色列的农业条件比我们差多少?我们不能提升吗?我们完全可以用现代技术手段解决农业问题,这将为中东部城市的新一轮发展松绑。我们要实现百年复兴,不凭城市,凭农田么?


3、生态红线是否绝对不可动?不可进?

在三亚,发生了由于保护红树林而不允许拓宽跨河桥梁的事情。在东寨港,拆除了一条本不该拆除的观光栈道,据说耗费1个亿。绝对的、死板的生态红线保护,在实际中已经产生了许多消极影响。

生态系统是一个活的系统,有自我修复能力,局部的边界微调、面积变化、位置调整,对生态系统并不会产生破坏性影响。而且人类本来就是生态系统的一部分,只要收敛自己的现代工业能力、管束好自己的捕杀、破坏行为,人类是可以和生态系统和谐相处的。有些生态系统离开了人类反而遭到破坏,例如英国的大蓝蝶保护区,由于拒绝人类进入,大蓝蝶没有了食物而灭绝,它的食物是一种蚂蚁,而这种蚂蚁是靠人类带进去的。

海南长臂猿,建国以来曾一度是和人类共存于全岛的,只不过是人类过分的捕杀才导致其濒临灭绝。贵州黔灵山的猴子已经和游人打成一片。未来海南长臂猿与人类的关系也应该是友好共存关系。

亲耳听到一位生态学家对我说,之所以不让人进生态红线,是因为人呼出的CO2会影响植物。我很疑惑,难道长臂猿呼出的是O2?这种一旦强调生态,许多生态学人就失去正常理智的现象,已经在影响正常的发展了。


4、民生是否等于村庄规划、是否等于保障宅基地?

某省《村庄规划管理条例》规定了农村居民户均多少平方米的宅基地权利,这是一种低水平简单化的做法,缺乏系统思维。

正确的做法是首先考虑全省发展的总体战略,确定城市化发展趋势、产业体系构成、各类用地需求、空间格局、交通体系等,统筹经济社会发展,对农村发展提出规划条件,然后再开展村庄规划。

农村宅基地是一种效率极低的建设用地,越来越多的村庄逐渐空心化,但在未来的规划中,村庄建设用地仍然增长较多。大量的建设用地低效率地沉睡在农村,提高了城市经济的发展成本、提高了农民进城的成本、阻碍了社会的进步。资源的低效率利用,是最大的不生态。

科学的做法是:减少农村宅基地标准,将节约出的建设用地指标赋予农民股权,农业用地也可以换算成股权,农民可以带股权进城、进园区。城市获得建设用地后则可以更好地发展,更好地吸纳进城农民。农民进城不但可以从事2、3产业、获得非农就业收入,还能获得农村用地的股权收入,还能在城市中获得良好的文教体卫公共服务,使得下一代人口的发展进入更好的良性循环,社会整体进入良性发展通道。不愿意进城的农民,仍然暂时保障其一定的宅基地面积,但由于乡村人口越来越减少,公共配套服务设施的数量也将相应减少,总体上应引导大部分农村人口向城镇地区转移。

对于传统乡愁保留的问题,不少传统特色村落等,可以统一收归集体所有,用于发展乡村旅游产业,另行给予农民新的宅基地指标,并且引导该指标向城镇转移,原则上应当在这一代农民实现乡村建设用地增长趋势逆转,不再增加农村建设用地。

所以村庄规划的编制,不是一上来就全面铺开,直接做村庄规划,直接分宅基地,以行政命令要求一年作完。这是运动式规划,是不科学的,会造成巨大的资金浪费。正确的做法是按上述思路,先编制《全省城乡统筹发展规划》同时配套相应的制度创新、法律创新等,再编制各市县国土空间规划,最后再编制村庄规划。

5、低水平的乡村振兴

以乡村、自然村为基本单元的乡村振兴,类似于80年代的“村村点火,户户冒烟”,已经证明是失败的、错误的做法,它是生态环境破坏、低水平粗放式发展的根本原因。

三块地改革、土地综合整治是目前乡村振兴的大致思路。

三块地改革的入市地块,零零散散地分布在广大的乡村地区,但并不是每一块地都能发挥效益。即便是用于旅游业,旅游产业的选址逻辑也不同于农业农村的选址逻辑,所以农村用地直接用于搞旅游,只能是低水平的,而且很可能没有市场,要么就变相成为低档的房地产。这就是一边各种旅游产业急需用地,而另一边大量农村用地荒置的原因。只有将零散的地块资源集中起来,用在城市建设、景区建设、基础设施建设等最需要的地方、放在最合理地区位,才能最大限度地发挥资源价值。所以,不能简单地、一刀切地直接推进村庄规划,要先有上位谋划。土地资源的有效使用,可以学习四川早已实施的“地票”制度。

6、反省算术治国方式(基本农田、生态红线),提高治理能力

算术治国方式,是指目前对基本农田的管理方式,凡动基本农田,必须国务院同意,要用长牙齿的硬措施等等。意图是好的,但方法太低级,眼中只见基本农田,不见大国万象。地方想拉直一条路,本可以节省土地的,因碰到基本农田,也只好作罢。

基本农田的分布是插花状散布于田野中,凡是发展建设,几乎必碰基本农田,这么大的国家,事事都报国务院,怎么可能?事实上,三调已用事实作出了回答,有的地方约20%的划定不实,都是假“基本农田”。今后再不提升治理能力,不仅仍然会被事实教育,而且会造成更多的“矛盾”,都是人民内部矛盾!太影响发展!

还有用算术的理念去追求生态红线的完整性,降低所谓的“破碎率”,也是同类问题。

对基本农田,科学的做法是分级管理,上级管量不管位置,而且要统筹科技进步、社会变迁(城市化)对农田带来的整体影响,谋划基本农田大的国家布局和发展计划;下级完成保质保量的任务,位置由地方政府选,允许灵活选择位置,与其他建设协调。

对生态红线,应实事求是,约束人类行为,不必非要把所有的人类聚居点搬出去,也不必限制所有的人类活动。生态红线的划定,一轮一轮改,就是没有“兼容性”概念,过于精细化的算账思维,难了自己,难了大家。

算术治国,看似严厉、精确,实际是账面治国,简单治国,复杂的国民经济不断在变化,上级管得越精细,也就意味着束缚越死,离发展的需求越远。正确的做法是掌握社会经济发展规律,弄清“人民日益增长的对美好生活的需要”是什么,用什么样开放的思维,创新性地解决这些发展的问题,才是高水平的治理方式。

7、吸收城乡规划的优秀内核,推进国土空间规划

过去的国土规划(简称国土),基本是一种算账式规划;过去的城乡规划(简称规划),则是一种发展式规划,是一种复杂度最高的空间规划。

国土与规划合并后,规划实际被大大削弱,规划行业许多优秀的能力和积累被漠视,整个行业至今仍处于一个过渡、震荡、探索期。规划的很容易理解国土在想什么,而国土的很难理解规划。

从上述农村、城市、生态红线、管理僵化(精细化实际是僵化)等种种问题可以看出,发展要素头绪多,是个复杂巨大系统,需要高水平的统筹,最接近具备这种能力的专业,是城乡规划专业,这个专业之所以强,不在于其知识面多广,而在于其具备统筹谋划多种发展要素的意识和能力,从过去的业绩看,它已经能够统筹战略、发改、城乡、国土、经济、社会、交通、生态、园林、旅游、历史、文化、美学、新技术等等,并有全球视野,几十年的发展已经培养了相当雄厚的力量,在全球也是强势学科。

规划,谋划的是发展变化,求的是变局,不是死局。所谓死局,就是现在是什么、未来看到的还是什么。我国未来发展面对巨大的变局,许多战略抓手将陆续形成,需要有能够谋篇布局的大智慧、大规划手笔才能应对,简单的算账式规划达不到目的。所以要向城乡规划学习,高水平地推进国土空间规划。


(海川图作者系中国国土经济学会专家)

本文来源:国土新闻眼

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