1 引言

实施乡村振兴战略,顺应亿万农民对美好生活的向往,对“三农”工作作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。建立国土空间规划体系,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。
在国土空间规划体系与乡村振兴战略的大背景下,在允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的市场环境下,如何保护农村、农民的利益不受侵害?如何积极调动村庄、村民积极参与乡村规划与建设中来?如何解决城镇与乡村建设用地的矛盾?

2 村庄规划新背景
 2.1 实施乡村振兴战略
《乡村振兴战略规划2018-2022》提出,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹城乡发展空间,优化乡村发展布局,分类推进乡村发展。规划要求,顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,分类推进乡村振兴,不搞一刀切,充分尊重村民意愿;而村庄内部存量建设用地的去留更需要充分尊重村民的意见。
2.2 建立国土空间规划体系
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出,分级分类建立国土空间规划,形成5级3类的国土空间规划体系。“5级”是从纵向看,对应我国的行政管理体系,分五个层级,就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。“3类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。
村庄规划,在国土空间规划体系中,主要是指在城镇开发边界外的乡村地区,以一个或几个行政村为单元,由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划,作为详细规划;村庄存量建设用地的用途管控,需要在村庄规划中予以落实。
2.3 新土地管理法的实施
《中华人民共和国土地管理法》要求,建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

3 城镇及乡村建设用地的矛盾
3.1 层级之间的矛盾
国土空间规划,是自上而下进行建设用地总量控制。假设,区域内建设用地总量不变,由于区域发展不平衡,核心城镇的扩张,必然会导致建设用地资源分配不均。
建设用地增量的途径有二种:
一是自身行政区域内土地综合整治。按照国家土地政策的要求,在保证基本农田、耕地与林地不减少的前提下,特别是对于农业大省的河南省、安徽省等来说,整理出的建设用地指标,无法完全解决新区的发展的增量用地;最终,可能会在村庄规划上进行减量集约发展。
二是其他区域调入。省会城市、某些地级市、重点县市的扩张,必须会导致其他市县、乡镇等存量用地的减量;中心城区、工业园区与重点乡镇的扩张,必然会导致其他乡镇、村庄等存量用地的减量。而减量的城镇,为确保城区、镇区的集聚发展,必然会导致下面村庄的减量,进而导致村庄集体的利益、农民的利益受到侵害。
3.2 村庄规划分类的矛盾
《乡村振兴战略规划2018-2022》要求分类推进乡村发展的目的,是顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,分为集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并等4类。
村庄分类决定所有的村庄,不应一刀切,全部减量发展。各类村庄所占的比例如,何界定?分类中减量的村庄,减少的村庄集体用地,如何处理?
因此,合理解决存量村庄建设用地的留存及去向,避免村庄集体的利益、农民的利益受到侵害,至关重要。

4 农村存量建设用地变成可流动的资产
4.1 存量建设用地
结合国土空间规划体系及村庄规划分类,结合村民意愿,开展土地综合整治,结合现有废弃矿坑、村民住宅用地、厂矿用地等建设用地,满足现有村民公共服务、村民生活、生产等条件下剩余的建设用地,定义为存量的建设用地。
4.2 使其成为可流动的资产
资产,预期会带来经济利益的资源;因此省级相关部门应出台相应的政策,通过将存量的建设用地,复垦整理成优质良田,将存量建设用地指标,通过在省级交易平台挂牌交易的方式在区域范围内外流动。并将此类复垦后的存量建设用地指标,提高定价,变为有价值的资产,使处于链条最底端村集体的利益得到提升。

5 流动后的影响
5.1 对村庄而言
将土地有价流动之后,整理的土地变成有价值的财产,能够有效增加村集体经济的收入,调动村集体参与整理土地的积极性。
5.2 对政府而言
能够有效解决城镇与乡村建设用地的矛盾,在保证区域内农用地、耕地总量不减少的前提下,解决城市建设用地紧张。但也应出台政策,杜绝片面追求新增建设用地指标,大拆大建以及建新不拆旧。
5.3 对土地而言
村庄可增加村庄耕地面积,综合整治后能够提高农田质量。

因此,政府应出台相关配套政策,鼓励村域范围里土地综合整治,在村庄分类的指引下,结合最新的土地政策,依托村庄自身的条件,调动村庄自身整治的积极性,将整理出来的土地指标纳入国土空间规划,预防在村庄规划中将建设用地无形的流失;将其变成村集体的“可流动”资产,使有条件的村庄,将整理出来的村集体建设用地,供自身发展。没有条件的村庄,将整理出来集体用地,向城区、镇区或者发展集中区进行流动,通过政府补偿村建设用地资金,来壮大村集体经济,实现村民分红,建设村庄产业及配套服务设施。

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