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问小国，一问秒答

村庄存量建设用地演变成可流动资产的思考
理论与实践
刘小波
2023-02-03 17:30:03
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1 引言
实施乡村振兴战略，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。建立国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。
在国土空间规划体系与乡村振兴战略的大背景下，在允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的市场环境下，如何保护农村、农民的利益不受侵害？如何积极调动村庄、村民积极参与乡村规划与建设中来？如何解决城镇与乡村建设用地的矛盾？

2 村庄规划新背景

2.1 实施乡村振兴战略
《乡村振兴战略规划2018-2022》提出，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹城乡发展空间，优化乡村发展布局，分类推进乡村发展。规划要求，顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切，充分尊重村民意愿；而村庄内部存量建设用地的去留更需要充分尊重村民的意见。

2.2 建立国土空间规划体系
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，分级分类建立国土空间规划，形成5级3类的国土空间规划体系。“5级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“3类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。
村庄规划，在国土空间规划体系中，主要是指在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划；村庄存量建设用地的用途管控，需要在村庄规划中予以落实。

2.3 新土地管理法的实施
《中华人民共和国土地管理法》要求，建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

3 城镇及乡村建设用地的矛盾

3.1 层级之间的矛盾
国土空间规划，是自上而下进行建设用地总量控制。假设，区域内建设用地总量不变，由于区域发展不平衡，核心城镇的扩张，必然会导致建设用地资源分配不均。
建设用地增量的途径有二种：
一是自身行政区域内土地综合整治。按照国家土地政策的要求，在保证基本农田、耕地与林地不减少的前提下，特别是对于农业大省的河南省、安徽省等来说，整理出的建设用地指标，无法完全解决新区的发展的增量用地；最终，可能会在村庄规划上进行减量集约发展。
二是其他区域调入。省会城市、某些地级市、重点县市的扩张，必须会导致其他市县、乡镇等存量用地的减量；中心城区、工业园区与重点乡镇的扩张，必然会导致其他乡镇、村庄等存量用地的减量。而减量的城镇，为确保城区、镇区的集聚发展，必然会导致下面村庄的减量，进而导致村庄集体的利益、农民的利益受到侵害。

3.2 村庄规划分类的矛盾
《乡村振兴战略规划2018-2022》要求分类推进乡村发展的目的，是顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，分为集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并等4类。
村庄分类决定所有的村庄，不应一刀切，全部减量发展。各类村庄所占的比例如，如何界定？分类中减量的村庄，减少的村庄集体用地，如何处理？
因此，合理解决存量村庄建设用地的留存及去向，避免村庄集体的利益、农民的利益受到侵害，至关重要。

4 农村存量建设用地变成可流动的资产

4.1 存量建设用地
结合国土空间规划体系及村庄规划分类，结合村民意愿，开展土地综合整治，结合现有废弃矿坑、村民住宅用地、厂矿用地等建设用地，满足现有村民公共服务、村民生活、生产等条件下剩余的建设用地，定义为存量的建设用地。

4.2 使其成为可流动的资产
资产，预期会带来经济利益的资源；因此省级相关部门应出台相应的政策，通过将存量的建设用地，复垦整理成优质良田，将存量建设用地指标，通过在省级交易平台挂牌交易的方式在区域范围内外流动。并将此类复垦后的存量建设用地指标，提高定价，变为有价值的资产，使处于链条最底端村集体的利益得到提升。

5 流动后的影响

5.1 对村庄而言
将土地有价流动之后，整理的土地变成有价值的财产，能够有效增加村集体经济的收入，调动村集体参与整理土地的积极性。

5.2 对政府而言
能够有效解决城镇与乡村建设用地的矛盾，在保证区域内农用地、耕地总量不减少的前提下，解决城市建设用地紧张。但也应出台政策，杜绝片面追求新增建设用地指标，大拆大建以及建新不拆旧。

5.3 对土地而言
村庄可增加村庄耕地面积，综合整治后能够提高农田质量。

因此，政府应出台相关配套政策，鼓励村域范围里土地综合整治，在村庄分类的指引下，结合最新的土地政策，依托村庄自身的条件，调动村庄自身整治的积极性，将整理出来的土地指标纳入国土空间规划，预防在村庄规划中将建设用地无形的流失；将其变成村集体的“可流动”资产，使有条件的村庄，将整理出来的村集体建设用地，供自身发展。没有条件的村庄，将整理出来集体用地，向城区、镇区或者发展集中区进行流动，通过政府补偿村建设用地资金，来壮大村集体经济，实现村民分红，建设村庄产业及配套服务设施。

2021年3月份旧文重发，目前对于集体土地入市及解决乡镇国土空间规划中存量用地之间的矛盾，具体参考意义。

作者：刘小波 河南意城建筑规划设计有限公司
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