2026年6月17日，上海市规划和自然资源局为全面推进土地资源高质量利用，深化产业用地市场化配置改革，强化产业用地出让全生命周期管理，促进新质生产力发展和新型工业化建设，实现产业用地更集约、更高效、更可持续的高质量利用，制定《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（修订草案）。

关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定

（修订草案）

第一条（目的和依据）

为全面推进土地资源高质量利用，深化产业用地市场化配置改革，强化产业用地出让全生命周期管理，促进新质生产力发展和新型工业化建设，实现产业用地更集约、更高效、更可持续的高质量利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《上海市土地使用权出让办法》、《上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》等，制订本规定。

第二条（定义及适用范围）

本规定所称产业用地出让全生命周期管理，是以“效率效能双提升”为目的，以建设用地使用权有偿使用合同（以下简称“ 出让合同”）和产业发展合作协议（以下简称“合作协议“）为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，将项目开工、竣工、节能、环保等要素纳入出让合同管理，将投入、产出等要素纳入合作协议中，实现产业用地利用管理系统化、精细化、动态化。

本规定所称产业用地，包括工业用地（产业项目类、标准厂房类）、研发用地（产业项目类、通用类）和物流仓储用地。新增供应的产业用地，存量产业用地提升能级、盘活转型、划拨转出让、节余分割转让，其他存量建设用地转型为产业用地均按照本规定执行。

本规定所称园区平台，是指承担产业园区建设、运营管理的平台型企业。本规定所称领军企业，是指处于行业领先地位，具备打造上下游产业链能力的企业。园区平台及领军企业，经区政府认定后，按照本规定相关条款执行。本规定所称园区管理机构，是指依法或依授权负责产业园区内产业准入、绩效评估、履约监管、企业服务等管理工作的机构，包括但不限于开发区（园区）管理委员会、园区属地街镇（乡镇、街道办事处）以及其他承担园区管理职能的专门机构。

第三条（基本原则）

坚持规划引领，维护产业空间战略定力。强化国土空间规划的刚性约束，坚守产业用地总量底线，保量控价，确保产业空间稳定、布局优化、功能纯粹，为先进制造业和实体经济留足发展空间。

坚持规储供用一体化，提升资源配置效能。尊重土地资源配置规律，强化规划、储备、供应、使用各环节的系统衔接与统筹联动，数字赋能，实现资源高效配置、精准投放、动态适配、应保尽保。

坚持全周期价值管理，促进产业高质量发展。贯穿产业用地“投入-产出-监管-退出”全过程，强化绩效导向和价值管理，严守“产业姓产、工业姓工”底线，推动土地资源向新质生产力和高效益产业集聚。

第四条（管理职责）

市规划资源局负责本市产业用地规划和土地利用等管理工作，会市经济信息化委、市发展改革委会、市科学技术委员会、市商务委等市级产业部门（以下简称“市级产业部门”）制定并实施土地利用绩效评估的指标、标准、方法和程序等。各市级产业部门会同市规划资源局负责制定本市产业准入标准和产业用地标准。市生态环境局会同各市级产业部门、市规划资源局负责本市产业用地环境保护的监督管理工作。市其他相关部门按照各自职责，做好配合、服务、监管工作。

各区政府以及相关派出机构负责各自区域内产业用地高质量利用的组织实施与协调管理，区规划资源、产业、投资、生态环境等部门按照各自职责，协同实施本规定。

区政府相关部门或产业园区管理机构具体负责项目履约考核等工作。

第五条（工作机制）

市、区政府完善产业用地管理协调工作机制，规划资源、经济信息化、发展改革、科技、生态环境、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门为成员，负责审议产业项目准入以及项目投入、产出、节能、环保、本地就业等指标，审核土地利用绩效评估结果和继续使用或收回建设用地使用权等重大决定，协调各部门工作进展，完善保障措施等。

第六条（规划管理）

（一）优化产业用地空间布局，按照“产业基地-产业社区-零星工业地块”规划体系引导，产业基地以制造业功能为主，产业社区强调产城融合、功能复合，零星工业地块以保障现状企业生产为主。新增产业项目用地原则上布局在产业基地、产业社区和国家公告开发区内，存量产业项目按照所在区域规划实施差别化管理。

（二）根据产业项目功能和生产工艺需要合理确定产业项目的容积率和建筑高度。工业、仓储用地容积率一般控制在 2.0，使用特殊工艺的工业用地容积率经区产业部门认定后根据实际情况确定。研发用地容积率一般控制在3.0，用地布局相对集中。

（三）鼓励产业用地弹性利用。单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的30%，其中用于零售、餐饮、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的15%。鼓励功能用途互利的用地混合布置，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。允许产业用地配套设施集中设置。同一用地主体的相邻多个产业用地，经产业、生态环境、安全等有关部门认定，并纳入详细规划后或实施深化后，可统筹平衡生产、生活配套设施，进行集中设置，集中配建部分建筑量不能高于该地块产业主导用途建筑量。按照产业链供应的相邻多个产业用地的进行开发建设时，鼓励共享配套设施。

产业基地、产业社区内整体统筹绿地的规模和布局，鼓励集中布局复合利用。园区管理机构或其他主管部门可根据绿化部门审定的园区绿化专项规划，核定单个产业项目绿地率。

(四)鼓励产业项目规划土地弹性利用。在满足环保、安全、相邻关系等底线约束条件下，经规划明确产业融合管理要求（M0）的地块，在确保以产业为主导功能的基础上，用地性质可在工业、研发、仓储间进行转换或混合设置，公共服务配套设施按标准配置。产业融合管理要求（M0）一般适用于产业社区和国家公告开发区范围内。

（五）鼓励提高产业用地利用效率，推行区域评估，简化规划调整程序，产业用地容积率、建筑高度等规划参数以及配套设施集中设置等，按照相关规定适用详细规划实施深化程序，涉及控制性详细规划调整的，由各区审核实施方案，按规定程序上报审批。

第七条（储备管理）

建立动态更新的产业招商项目储备库，强化产业项目招引与产业用地保障的精准衔接，引导新增产业项目优先使用已完成收储或纳入储备计划的土地。产业项目招商洽谈与准入评审全流程工作中，强化规划资源部门前置介入、全程参与机制，深化与产业主管部门协同联动，全面提升空间规划、用地保障与产业准入的协同效能。

第八条（产业准入）

强化工业项目准入引导。针对新增工业用地的项目，按照国家和本市产业结构调整目录实施，强化优地优用，优先满足三大先导产业和六大重点产业招商项目需求，严禁向限制类的新建项目和淘汰类项目新供地，引导用地规模较小的产业项目优先使用存量产业空间。

优化完善产业用地标准，定期更新本市产业用地投入强度和产出效率的最低标准。强化产业项目准入审核制度，确产业用地项目的产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保等要求，将其纳入出让合同合同或合作协议，作为土地利用绩效评估的依据。

第九条（土地供应方式）

产业用地供应按照国家和本市相关规定执行。建立健全产业用地供应机制，保障产业用地持续、充足、主动供应，优化完善供应前征询环节，提升产业项目落地效率。鼓励“标准地”出让，提前完成区域评估、明确规划条件、建设标准、等控制性指标和固定资产投资强度、亩均产值等产业基础指标，可供尽供，实现“土地等项目”，大幅缩短一般项目落地程序，提高土地供应效率，为基础产业的快速落地提供保障。产业项目类工业用地和产业项目类研发用地采取“带产业项目”挂牌方式供应；标准厂房类工业用地、通用类研发用地通过公开招拍挂方式供应，其中出让给园区平台和领军企业的，可采用“ 带产业项目”挂牌方式供应。对位于同一产业链的关键环节、核心项目，涉及两宗以上用地的，经区产业部门认定后，可组合供应。探索在现有供应机制基础上，增加以“竞产业指标”、“竞研发投入”、“竞专利与成果转化数量”等方式确定地块受让人。

鼓励企业采用先租后让、租让结合、长期租赁等灵活方式使用产业用地，由中标人或竞得人先行承租土地进行建设和产业运营，通过综合评估认定达标后可按合同约定办理出让手续。

第十条（土地出让价款）

产业用地地价按照底线原则管理。工业用地出让起始价、研发用地出让起始价，最低可按本市基准地价管理要求确定。

鼓励建立产业用地价格调节机制。结合科技创新和产业创新融合发展要求，落实支持新质生产力发展导向，实行地价与空间布局、产业导向、项目类型、绩效指标等联动的差异化地价政策，由各区政府经集体决策确定产业用地出让起始价。 

降低企业用地成本。存量工业、仓储用地经批准提高容积率或增加地下空间的，不增收土地价款。企业可选择分期支付土地价款，首期按不低于50%的比例缴纳，剩余价款在合同生效之日起一年内全部缴清且不计利息。

采用弹性年期出让的，出让价格按照基准地价进行年期修正。

采用先租后让供应的，租让起始总价、先期租赁的土地租金经市场评估后由集体决策确定，后期租赁转出让的土地价款，按土地租让总价扣除已缴纳租金的余额确定。

第十一条（土地出让年限）

实行产业用地弹性年期出让制度。新增产业项目类工业用地出让年限原则上不超过 20 年。国家和本市重大产业项目、战略性新兴产业项目，按照本市相关规定和程序进行认定后，以认定的出让年期出让，最高不超过50年。标准厂房类工业用地、产业项目类研发用地、通用类研发用地的最高年限为50年。标准厂房类工业用地、产业项目类研发用地、通用类研发用地的最高年限为50年。

采用长期租赁、先租后让方式供应的，租赁年限不超过 20年。租让总年限不得超过相应用途的法定最高出让年限。产业项目类工业用地采用先租后让方式供应的，租让总年限原则不超过20 年。

第十二条（合同到期及续期）

产业用地使用权到期前，建设用地使用权人可向出让人或出租人（ 以下统称“ 出让人”）提出续期使用申请，符合国土空间规划和产业发展规划，满足节能和环境保护要求，经综合考评达标的，可采用协议出让方式取得续期建设用地使用权，纳入全生命周期管理。产业用地综合绩效评估被评为C、D类的项目，原则上不予续期，各区（管委会）可根据项目市级情况综合研究判定。各区（管委会）可采用“绩效与地价”挂钩机制，经集体决策确定地块续期价格，合理降低优质企业用地成本。

弹性年期到期续期时的土地价款，经集体决策，可按照原出让合同约定价格，或者结合原出让合同约定价格、续期时工业用地基准地价等，综合评估确定续期价格。

建设用地使用权人未提出续期申请，或提出续期申请但按照本规定第十三条、第十四条评估后不符合条件的，建设用地使用权到期后，自然终止出让合同，依法收回建设用地使用权。

第十三条（开竣工、投达产管理）

根据项目的实际情况及区政府相关部门、园区管理机构意见，在出让合同或合作协议中约定项目开工、竣工、投产、达产时间和要求以及履约监管和违约处置方式，确保产业用地高质量利用。履约监管按照出让合同或合作协议中约定的开工、竣工、投产、达产等阶段，采取分阶段、差别化方式管理。对违反出让合同或合作协议约定情形，依照出让合同或合作协议约定追究违约责任，情节严重的，按照出让合同或合作协议中约定，可解除出让合同或合作协议中，收回建设用地使用权。

第十四条（综合绩效评估管理）

建立产业用地综合绩效评估制度，评估指标包括经济产出、社会效益、生态环境、创新引领等。根据评估结果实施差别化的能源、规划、土地、财政等政策，推动产业提质转型。由区政府相关部门或园区管理机构依据有关法律法规规定定期组织实施。

产业用地项目土地利用绩效评估分别在达产阶段（达产评估）、达产后每3-5年（过程评估）、使用年期到期前1年（到期评估）等阶段进行，由区政府相关部门或园区管理机构依据有关法律法规规定、出让合同或合作协议约定组织实施。

第十五条（综合价值评估管理）

建立健全产业用地综合价值评估制度，科学合理确定产业用地收储、收回和国有产业用地上房屋征收的评估价格。

第十六条（主动退出机制）

在产业项目约定的开工日期之前或达产之后，因建设用地使用权人自身原因无法开发建设或运营的，建设用地使用权人可申请解除出让合同，经出让人同意，按照约定终止合同，收回建设用地使用权，可按约定返还剩余年期土地价款；对地上建筑物的补偿，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由建设用地使用权人恢复原状等方式处置，并在出让合同中予以约定。

第十七条（强制退出机制）

建设用地使用权人应按照合同约定的开发利用条件以及合作协议约定的条件使用土地。存在下列情形之一的，按照合同约定，出让人根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。对地上建筑物的补偿，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由建设用地使用权人恢复原状等方式处置，并在出让合同中予以约定。

（一）按照本规定第十三条规定，除不可抗力外，因建设用地使用权人自身原因未按时开工、竣工的，超过合同约定最长时限的；

（二）按照本规定第十三条规定，在投产、达产评估阶段，经区政府产业部门或园区管理机构评估认定不符合要求，按合作协议约定应当解除合作协议的或按出让合同约定应当收回建设用地使用权的。

（三）按照本规定第二十条规定，在使用过程中造成严重环境污染，经生态环境部门认定的。

（四）违反出让合同约定进行转让、抵押或改变土地使用权人出资比例、股权结构、实际控制人等，拒不整改的。

除上述情形外，各区政府还可结合本区实际及项目情况，另行设定本地就业人口管理、投产达产后低效运行等方面的强制退出要求，纳入出让合同或合作协议条款。

第十八条（转让管理）

进一步加强产业用地的转让管理。在出让合同中，应当约定以下转让管理要求及违约责任：

1.建设用地使用权不得整体或分割单独转让。

2.宗地上的物业应整体持有。

3.建设用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构、实际控制人改变的，应当事先经出让人同意。

4.土地房屋整体转让的，需经出让人同意，出让人、园区管理机构或区人民政府指定机构可按照出让合同约定优先收购。土地转让价格不得超过剩余年限土地出让价款或剩余年限土地出让价款及土地使用期间产生的利息。地上建筑物、构筑物及其附属设施价格结合成新度，根据建安重置成本确定。采取土地房屋整体转让的，应当纳入全市统一土地交易市场实施。

企业满足自身需求后的节余建设用地申请分割转让的，经规划部门明确分割部分规划建设条件后，可通过土地交易市场，采用“带产业项目”挂牌方式实施转让。

第十九条（出租管理）

标准厂房类工业用地和通用类研发用地上的房屋可出租。出租物业时，应当按出让合同或合作协议约定，进行产业准入，确保利用符合区域产业发展方向和产业规划。

第二十条（抵押管理）

产业用地抵押时所担保的主债权，仅限于开发建设合同约定地块的贷款，且不得超过合同约定的土地价款总额。以房屋在建工程、新建房屋连同土地抵押等情形，应遵循房地一体抵押原则，抵押价值不得超出合同剩余年期土地出让价款与合法建（构）筑物及其他附着物残值之和。

产业用地抵押权实现时，抵押物竞买人资格必须经过规划资源管理部门、产业管理部门和园区管理机构综合认定，符合产业导向和园区规划要求。也可按照出让合同约定，由出让人或园区管理机构优先收购建设用地使用权。

第二十一条（登记管理）

按照产业用地全生命周期管理要求，切实加强产业用地不动产登记管理。各类产业用地应当以出让合同约定的用地范围进行不动产登记，不得分割办理登记。产业用地自持部分物业发放一本不动产权证书，不得分证办理。

按照出让合同约定，对产业用地转让条件、建设用地使用权人出资比例、股权结构、实际控制人等重要约定内容，应当在不动产登记簿和不动产权证附记栏内予以注记。建设用地使用权人办理转移登记或变更重要注记内容时，应当提供规划资源管理部门（出让人）审核同意的意见。

第二十二条（土壤和地下水地质环境保护）

产业用地供应前，应当按照相关主管部门要求，进行土壤和地下水地质环境质量检测。在产业用地转让、收回前以及过程评估阶段，须进行产业用地土壤和地下水地质环境质量检测和评估，相关检测报告作为出让合同的附件。

产业用地使用过程中造成严重环境污染的，经相关主管部门认定，出让人可按照合同约定解除合同，无偿收回建设用地使用权，并按照“谁污染、谁付费”的原则，要求建设用地使用权人承担土壤和地下水地质环境修复的相关费用。

第二十三条（地下空间基础设施建设）

出让合同中，应当明确地下建设工程的用途、最大占地范围、起始深度、建筑量控制要求、与相邻建筑连通、地质安全等规划建设条件。因社会公共利益需要建设地铁、隧道、综合管廊、地下道路、民防工程等公共基础设施，地下建设用地使用权人在开发利用地下空间时应当服从并予以配合。

第二十四条（建筑规划管理）

完善产业建筑规划设计标准，规范建筑规划设计方案审批，产业用地建筑形态应当与产业类型、业态相匹配，禁止在产业用地上建设住宅类建筑布局和形态。

第二十五条（信息共享和诚信体系建设）

建立全市统一的产业用地数据库和土地全生命周期共同监管信息系统，将产业用地的经济、社会、环境指标以及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入共享平台，通过多部门信息共享、协同管理，建立动态实时的监管管理机制，实现全程一体化管理。

建立土地、产业、市场监管等部门关于涉地股权转让的联合监管机制，推行企业诚信体系建设，定期公示企业诚信信息。由区政府或园区管理机构会同相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面，对违反法定义务和约定义务的失信主体，列为重点监管对象。

第二十六条（联合监管）

强化产业用地用途管制。对违规违法转让、出租和使用产业用地行为实施联合监管。各区政府相关部门、街镇（园区）应当建立发现和上报机制，加强对产业用地利用状况实施全过程动态监测，对产业用地擅自改变用途的，规划资源、房屋、城管等部门应当要求限期改正，恢复产业用途。情节严重且在规定期限内未完成整改的，出让人可按照约定解除有偿使用合同，收回建设用地使用权。