2026年5月25日，杭州市司法局为了加强国土空间规划管理，优化国土空间开发保护格局，实现国土空间治理体系和治理能力现代化，发布《杭州市国土空间规划条例》（草案）。

杭州市国土空间规划条例

（草案）

第一条【立法目的】为了加强国土空间规划管理，优化国土空间开发保护格局，实现国土空间治理体系和治理能力现代化，发挥省会城市龙头领跑示范作用，彰显历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都特色优势，以人民城市理念引领城市高质量、内涵式发展，打造世界一流的社会主义现代化国际大都市，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【适用范围】本市行政区域内国土空间规划的制定、修改、实施等活动，适用本条例。

第三条【规划效力】任何单位和个人应当遵守经依法批准的国土空间规划，服从规划管理。

第四条【政府职责】市人民政府应当加强本行政区域内国土空间规划的统一领导和管理。

县（市、区）人民政府负责本行政区域内国土空间规划工作。

乡镇人民政府、街道办事处按照规定职责，做好国土空间规划的有关工作。

第五条【部门职责】市、县（市）规划和自然资源主管部门负责本行政区域内的国土空间规划管理工作，其派出机构按照规定职责承担区域内的国土空间规划管理工作。

发展和改革、财政、城乡建设、经信、民政、交通运输、园林文物、农业农村、生态环境、林业水利、教育、文化广电旅游、卫生健康、综合行政执法、数据资源等有关部门按照各自职责，协同做好国土空间规划管理的有关工作。

第六条【国土空间规划委员会】市、县（市）人民政府设立国土空间规划委员会，负责审议、论证、指导国土空间规划管理的重大事项。

国土空间规划委员会办公室设在规划和自然资源主管部门，负责规划委员会日常事务。

第七条【区域协同】市、县（市、区）人民政府应当落实长江经济带、长三角区域一体化等国家和省市发展战略，加强与周边地区的国土空间规划衔接，统筹空间资源保护利用，推动杭州都市圈同城化发展，共建长三角世界级城市群。

第八条【底线管控】国土空间规划应当落实主体功能区战略，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线管控要求，统筹发展与安全，完善国土空间规划用途分区，优化生产、生活、生态空间格局。

第九条【生态带保护管理】本市利用城市周边农田、湿地、河湖、山林等开敞空间构筑城市生态带。

市、县（市、区）人民政府应当加强城市生态带保护管理，限制生态带内的城市开发活动，引导耕地和林地往生态带集中，构筑城市通风廊道，缓解城市热岛效应，守护城市生态安全格局。

第十条 【城市安全韧性】 市、县（市、区）人民政府应当落实安全韧性要求，构建城市韧性空间格局和管控体系。统筹交通、市政基础设施规划建设，保障城市生命线工程用地，强化城市安全运行保障能力。严格限制超高层建筑，增强高空消防能力，提升房屋安全保障水平。

第十一条【历史文化保护】市、县（市、区）人民政府应当严格落实西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址等世界文化遗产，以及历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村等重要区域的保护管控要求，开发建设活动不得破坏历史文化遗产本体、传统格局和历史文脉。

第十二条【景观风貌管控】市、县（市、区）人民政府应当加强钱塘江、富春江及新安江两岸，西湖、湘湖、西溪湿地、千岛湖等城市重点景观风貌区的管理，执行城市色彩、城市天际线、建筑风貌等管控要求，塑造特色城市景观。

市、县（市、区）人民政府应当加强村庄风貌管控，传承和延续乡村地区自然、历史、乡土文化和农耕景观资源，保护传统村落，因地制宜建设美丽乡村。

第十三条 【市域空间结构优化】 国土空间规划应当优化市域空间结构，加快构建多中心、网络化、组团式、集约型国土空间结构。完善公共服务中心体系，推动城市中心提质扩容，促进高端要素聚集，提升区域服务能级与辐射带动作用。

第十四条 【公共服务设施保障】市、县（市）人民政府及其部门应当按照以人为本、品质生活、城乡共富的总体要求，结合人口变化完善公共服务设施配套标准体系。

国土空间规划应当因地制宜构建城乡生活圈，统筹安排、分级分类配置公共服务设施，推动设施的集中布局、复合利用和功能合理转换。

第十五条【产业空间保障】市规划和自然资源主管部门应当会同相关部门，按照总量保障、产业集聚、提质增效要求，组织划定工业用地控制线，优化产业空间布局，增加创新产业空间供给，加大新质生产力发展保障。

市规划和自然资源主管部门应当会同相关部门，根据产业发展需求加快盘活存量低效用地，合理确定工业用地规划指标，实施灵活供地方式，健全土地混合开发利用机制，促进产业空间复合高效利用，推进产业社区建设，保障新产业、新业态、新模式多元空间需求。

国土空间规划应当围绕高等学校、科研院所及其他重大创新平台，规划建设创新生态圈，科学布局科研成果转化、创业孵化与产业承载空间，统筹配置科技创新要素及其他基础设施。

第十六条【国土空间治理数智化】市规划和自然资源主管部门负责市国土空间治理数智化工作，依托城市大脑建设并完善国土空间规划一张图，强化人工智能赋能，开展国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估、维护等全过程智慧管理。

市规划和自然资源主管部门和市数据资源主管部门应当完善国土空间数据的归集规则，根据国土空间规划一张图建设要求，汇集自然资源、生态环境、历史文化等国土空间数据，实现政府部门数据共享和交互以及政府与社会之间的信息交互。

处理国土空间数据应当依法采取安全措施，执行保密规定，不得违规泄露国土空间数据，不得将国土空间数据用于履行法定职责之外的用途。

第二章 国土空间规划制定和修改

第十七条【国土空间规划体系】本市建立市、县、乡镇三级和总体规划、详细规划、专项规划三类的国土空间规划体系。

总体规划包括市国土空间总体规划、县（市）国土空间总体规划、乡镇国土空间总体规划。

详细规划包括城镇详细规划、村庄规划和特定功能区域详细规划。

专项规划包括市级国土空间专项规划和县级国土空间专项规划。

第十八条【规划编制统筹管理】本市规划编制实行计划管理制度。

县（市、区）人民政府和市级相关部门可以向市规划和自然资源主管部门提出规划编制需求，县（市）人民政府相关部门可以向县（市）规划和自然资源主管部门提出规划编制需求，由市、县（市）规划和自然资源主管部门组织规划编制论证，形成规划编制计划，经本级人民政府同意后执行。

规划编制组织机关应当依据规划编制计划，按照统一底图、统一标准、统一平台管理要求组织编制规划，并将依法批准的规划成果纳入国土空间规划一张图。

第十九条【规划评估】市、县（市）规划和自然资源主管部门应当定期组织对本级国土空间规划实施情况的评估，其中每五年开展一次全面评估。

评估结果应当作为规划修改或者动态维护的依据。规划修改应当按照原编制程序报批。不突破强制性管控要求的，可以通过局部技术性修正和优化调整的方式进行动态维护，经法定程序审批后纳入国土空间规划一张图。

第二十条【总体规划编制】市国土空间总体规划由市人民政府组织编制，市规划委员会审议后提请市人民代表大会常务委员会审议，经省人民政府审核同意后报国务院批准。

县（市）国土空间总体规划由县（市）人民政府组织编制，县（市）规划委员会审议后提请县（市）人民代表大会常务委员会审议，经市人民政府审核同意后报省人民政府批准。

区国土空间总体规划确需编制的，经省人民政府同意后，由区人民政府组织编制，区人民代表大会常务委员会和市规划委员会审议，经市人民政府审核同意后报省人民政府批准。

乡镇国土空间总体规划由乡镇人民政府组织编制，乡镇人民代表大会审议和县（市、区）人民政府审核同意后报市规划委员会审议，经市规划委员会审核同意后报市人民政府批准。

第二十一条【总体规划修改】因国家和省市重大战略调整、行政区划调整、上级国土空间总体规划修改、国家和省市重大工程项目建设需要等情形确需修改国土空间总体规划的，经审批机关同意后，按照原编制程序组织修改、报批。

第二十二条【总体规划动态维护】依据国土空间总体规划实施监测评估情况，确需对总体规划进行动态维护的，应当组织编制总体规划动态维护方案，并按照国家和省规定的权限和程序组织审查、报批。经批准的总体规划动态维护方案应当予以公布，并纳入国土空间规划一张图。

第二十三条【详细规划编制】详细规划应当根据总体规划确定的详细规划单元组织编制；总体规划难以确定详细规划单元的，由市规划和自然资源主管部门按照总体规划要求，结合规划管理工作实际需要统筹划定。

市辖区范围内城镇详细规划由市规划和自然资源主管部门会同区人民政府组织编制，经市规划委员会审议后，报市人民政府批准；县（市）范围内城镇详细规划由县（市）规划和自然资源主管部门组织编制，由市规划和自然资源主管部门开展审查，经县（市）规划委员会审议后，报县（市）人民政府批准。

村庄规划由所在乡镇人民政府、街道办事处组织编制，经村民会议或者村民代表会议同意，并经县（市、区）规划和自然资源主管部门审查通过后，报所在县（市、区）人民政府批准。未编制村庄规划的地区可以适用“通则式”管理。

风景名胜区等特定功能区域详细规划应当按照相关法律、法规编制、审批和管理。特定功能区域详细规划在报批前，应经规划和自然资源主管部门一致性审查通过。

第二十四条【城镇详细规划分层组织编制】城镇详细规划按照层级深度分为单元、街区（街坊）、地块等层次。

单元层次落实总体规划传导要求，衔接专项规划，明确功能定位、发展规模、空间结构等总体要求，引导和统筹街区（街坊）的开发保护利用格局。

街区（街坊）层次明确主导功能、规模容量等管控要求。

地块层次明确地块用地范围、容积率等内容和各类配套设施的建设要求。

第二十五条【详细规划修改】确需修改详细规划的，组织编制机关应当开展修改必要性评估，征求利害关系人意见和相关行业主管部门意见。

市、县（市）人民政府可以委托其规划和自然资源主管部门，对不突破详细规划强制性管控要求的城镇详细规划进行审批。具体办法由市人民政府另行制定。

第二十六条【详细规划动态维护】在符合详细规划强制性管控要求的前提下，因地块边界、用地指标、公共服务设施、市政交通设施布局优化等简易调整和深化细化优化需要，可以对详细规划进行动态维护，经市、县（市）规划和自然资源主管部门审查确认后，动态维护成果纳入国土空间规划一张图管理。

国土空间详细规划动态维护的具体适用情形由市规划和自然资源主管部门另行制定。

第二十七条 【城市更新区域详细规划管理】详细规划是城市更新实施的法定依据。城市更新地区需要修改详细规划的，应当按照规定程序组织修改、报批。

在符合详细规划单元和街区（街坊）强制性管控要求的前提下，城市更新地区可以以若干个地块为单位，由县（市、区）人民政府组织相关部门编制详细规划深化细化方案，经县（市、区）规划和自然资源主管部门组织审查确认后，以详细规划动态维护方式纳入国土空间规划一张图管理。

详细规划深化细化方案的地块规模容量可以跨街区（街坊）进行调配，优先保障老旧住宅更新、公共服务设施、市政基础设施、新产业新业态新模式等用地空间需求。

第二十八条【专项规划编制管理】专项规划实行清单管理。市、县（市）规划和自然资源主管部门会同相关部门制定本级专项规划清单，明确编制类别和组织编制机关，报本级人民政府批准实施。专项规划清单实行动态管理，经本级人民政府同意后更新。

专项规划由相关主管部门按照职责组织编制，由规划和自然资源主管部门开展规划一致性审查，经本级规划委员会审议后，报本级人民政府批准。跨区域（流域）的专项规划，报共同的上一级人民政府批准。

市、县（市）人民政府可以指定规划和自然资源主管部门会同相关主管部门编制特定领域或者区域（流域）的国土空间专项规划。

第二十九条【专项规划修改】专项规划因上级国土空间规划修改，国家标准、行业标准发生变化，对设施配置规模和空间布局产生重大影响而进行的修改，由组织编制机关会同规划和自然资源主管部门开展修改必要性评估，按照原编制程序组织修改、报批。

第三十条【专项规划动态维护】专项规划实施中涉及交通、市政基础设施线位局部调整、块状设施用地规模及服务范围变化、点状设施用地布局优化等情形，在取得行业主管部门同意意见后，经规划和自然资源主管部门开展规划一致性审查，通过动态维护纳入国土空间规划一张图。

第三十一条【国土空间规划的衔接】加强总体规划、详细规划、专项规划之间的衔接与统筹，形成多规合一的国土空间规划一张图，作为规划编制、建设项目行政许可等工作的依据。

详细规划编制、实施过程中需对专项规划进行修改、动态维护的，应当编制专项规划衔接专篇，按照规定程序报批，经批准后纳入国土空间规划一张图。

专项规划编制、实施过程中需对详细规划进行修改、动态维护的，应当编制详细规划衔接专篇，随专项规划一并公示、报批，经批准后按规定程序纳入国土空间规划一张图。

第三十二条【城市重点景观风貌区国土空间设计】城市重点景观风貌区应当编制国土空间设计，优化整体布局，提升空间品质。国土空间设计明确的景观风貌、公共空间等强制性管控要求应当纳入详细规划。

本市城市重点景观风貌区的范围由市规划和自然资源主管部门划定并公布。

第三十三条 【公示公开】国土空间规划报送审批前，组织编制机关应当采取论证会、听证会或者其他方式征求有关部门、专家和公众的意见，并依法将国土空间规划草案予以公示，公示时间不得少于三十日。

国土空间规划获批准后，组织编制机关应当依法向社会公布，方便公众查询，强化社会监督，但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

第三章 国土空间规划实施

第三十四条【近期实施规划】市、县（市）规划和自然资源主管部门应当依据市、县（市）国土空间总体规划，衔接国民经济和社会发展规划，编制国土空间近期实施规划，报本级人民政府同意后实施。

近期实施规划应当明确近期发展方向、建设重点、建设时序，指导土地储备计划的编制以及发展规划的重大建设项目的统筹安排。

近期实施规划期限为五年。

第三十五条 【土地储备】市、县（市、区）规划和自然资源主管部门会同同级财政等相关部门编制土地储备计划，合理确定土地储备规模，统筹安排总量、结构、布局、时序等内容。土地储备计划应当报本级人民政府批准。

储备土地供应前，土地储备机构应当组织对储备土地开展必要的前期开发，也可与市、县（市、区）人民政府指定的做地主体合作开发。土地储备机构和做地主体应当做好储备土地的日常管护。

第三十六条 【城市更新实施】在符合国土空间规划、确保公共利益和安全的前提下，城市更新项目确因改善居住环境、完善公共服务配套、提升基础设施等需要，无法满足现行相关建设标准和技术规范的，经县（市、区）人民政府组织论证并征求相关利害关系人意见，可以适当调整更新范围内有关建筑间距、退让、密度、绿地率等指标，但不得减损周边地块的相邻权益。

城市更新项目应当优先配置公共服务设施、市政基础设施，提升街区（街坊）配套服务和空间品质。无法满足公共服务设施、市政基础设施配套标准的，可以在街区（街坊）范围内通过新建、存量挖潜等补齐相关配套设施。

城市更新项目在落实详细规划要求的前提下，为补齐片区民生短板完善缺口所增配的公共服务设施、市政基础设施，建成后无偿移交相关主管部门的，可以按照规定给予建筑面积奖励。

第三十七条【用地预审与选址意见书】依法需要办理用地预审与选址意见书的建设项目，建设单位在报送有关部门批准、核准前或者建设项目备案阶段，应当向规划和自然资源主管部门申请核发建设项目用地预审与选址意见书。

建设项目的选址方案涉及占用耕地和永久基本农田、生态保护红线或者可能对城乡空间布局产生重大影响的，建设单位除按照规定提交申请材料外，还应当提交规划选址合理性论证报告。

第三十八条【规划条件】在国土空间规划确定的城镇建设用地范围（以下简称城镇建设用地范围）内以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，用地预审与选址意见书应当明确规划条件。

在城镇建设用地范围内以出让方式提供国有建设用地使用权的，在国有建设用地使用权出让前，市、县（市）规划和自然资源主管部门应当依法提出规划条件，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。

第三十九条【建设要求】城乡建设、生态环境、文化广电旅游、人民防空、园林文物等相关部门应当通过国土空间治理数字化平台依法提出建设项目的建设要求，按照各自职责负责解释并督促建设单位或者个人落实建设要求。

    建设项目的建设要求和规划条件一并纳入出让地块的出让方案，报市、县（市）人民政府批准后按照规定予以公布。

第四十条【规划条件变更】建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设。在尚未通过建设工程竣工规划核实前确需变更规划条件的，应当向市、县（市）规划和自然资源主管部门提出申请。以出让方式取得国有建设用地使用权的住宅、商业、商务类建设项目，不得改变规划条件确定的用地性质，不得提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度，不得降低规划条件确定的绿地率或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套。变更内容应当符合详细规划，经公示无异议的，按照规定程序办理变更。

以出让方式取得国有建设用地使用权的建设项目变更规划条件，有关单位应当召集相关利益主体（含原竞买单位）举行听证会，并报原批准建设用地的人民政府批准。变更内容涉及国有建设用地出让合同调整的，应当按规定办理相关手续。

第四十一条【存量项目改扩建的规划条件】在城镇建设用地范围内依法拥有国有建设用地使用权的建设单位或者个人，可以持建设项目批准、核准或者备案的证明文件、使用房屋及土地的合法证明文件，向市、县（市）规划和自然资源主管部门提出改建、翻建或者扩建现有建（构）筑物的申请。经市、县（市）规划和自然资源主管部门审查，符合规划要求，以及使用土地的合法证明文件载明的用途及用地范围的，明确改建、翻建或者扩建现有建（构）筑物的规划条件。

第四十二条【存量低效土地盘活】 已纳入城镇低效用地开发范围的国有建设用地并符合省有关规定的，土地使用权人可以依法向市、县（市）自然资源主管部门申请变更土地开发强度或者变更用地性质，但不得申请将其他性质的建设用地变更为经营性房地产用地。城镇低效用地认定办法由市人民政府另行规定。

第四十三条【城镇建设用地规划管理（国有土地）】在城镇建设用地范围内以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，建设单位应当持建设项目批准、核准或者备案文件，向市、县（市）规划和自然资源主管部门申请核发建设用地规划许可证。

在城镇建设用地范围内以出让方式取得国有建设用地使用权的建设项目，建设单位或者个人在取得建设项目批准、核准或者备案文件和签订国有建设用地使用权出让合同后，向市、县（市）规划和自然资源主管部门领取建设用地规划许可证。

第四十四条 【城镇建设用地规划管理（集体土地）】在城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持建设项目批准、核准或者备案文件，以及农村集体经济组织的书面同意意见，向市、县（市）规划和自然资源主管部门申请核发建设用地规划许可证。

第四十五条【村庄建设用地规划管理（国有土地）】在村庄建设用地范围内使用国有建设用地的建设项目，按照城镇建设用地范围内的建设项目申请核发建设用地规划许可证。

第四十六条【村庄建设用地规划管理（集体土地）】在村庄建设用地范围内使用集体所有土地进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设的项目，建设单位或者个人应当持建设项目批准、核准、备案文件以及农村集体经济组织的书面同意意见向市、县（市）规划和自然资源主管部门申请核发建设使用集体所有土地决定书。

建设使用集体所有土地决定书应当根据国土空间规划明确建设用地位置、建设内容、建筑高度、建设规模等规划要求。

第四十七条【建设工程规划许可】在城镇建设用地范围内进行建（构）筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法向市、县（市）规划和自然资源主管部门申请核发建设工程规划许可证。依法应当办理乡村建设规划许可和免予规划许可的建设项目除外。 

对于出让方案明确的与工程建设直接相关的绿化、消防、交通、市政基础设施等有关建设要求，由相关主管部门负责审查，自然资源主管部门在审查建设工程设计方案时应当征求相关主管部门审查意见。

第四十八条【乡村建设规划许可证】在城镇建设用地范围内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，按照村庄建设用地范围内农村村民住宅项目申请核发乡村建设规划许可证。

第四十九条【简化许可流程】建设用地规划许可和建设工程规划许可可以合并办理，建设使用集体所有土地批准和乡村建设规划许可可以合并办理。

第五十条【建设项目分期实施】建设项目需要分期建设的，建设单位或者个人应当在建设工程设计方案或者初步设计中明确分期建设计划、分期建设用地范围、建设规模和配套设施等内容，并持项目批准、核准或者备案部门同意分期建设的意见，向市、县（市）规划和自然资源主管部门分期申请核发建设工程规划许可证。

第五十一条【工程坐标放线】建设项目开工前，建设单位或者个人应当委托具有相应资质的单位进行坐标放线，并办理验线手续。

建设项目坐标放线前，建设单位或者个人应当在施工现场的醒目位置设置建设项目规划告示牌，公示建设项目主要内容，并在工程建设期间保持设置完好，接受社会监督。法律、法规规定不得公开的内容除外。

第五十二条【建设项目竣工规划核实】市、县（市）规划和自然资源主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行建设项目竣工规划核实。未经竣工规划核实或者核实未通过的建设项目，建设单位或者个人不得组织竣工验收。

分期建设的建设项目，符合条件的可以分期申请建设工程竣工规划核实。

第五十三条【临时改变房屋用途】房屋所有权人、使用权人应当按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者不动产登记确定的用途使用房屋。

确因发展国家、省、市支持的产业和行业，完善公共服务设施、市政基础设施以及区域配套需要临时改变房屋用途的，房屋所有权人、使用权人可以依法提出申请。具体实施细则由市规划和自然资源主管部门另行制定。

第五十四条【土地短期利用】在符合国土空间规划管控、环境保护、安全管理等要求的前提下，确因公共服务设施、市政基础设施的完善和提升以及产业发展等阶段性需求，对政府已征收、收回、收购或者纳入土地储备的地块，可以进行土地短期开发利用。

第四章 监督管理

第五十五条【实施监测】市、县（市、区）人民政府应当定期对国土空间总体规划实施情况进行监测，由本级规划和自然资源部门负责组织实施。监测工作应当衔接国民经济和社会发展规划，分析规划实施情况，并提出对策建议。

市规划和自然资源主管部门会同有关部门依托国土空间规划一张图，通过数字化、智能化等技术手段，对国土空间开发保护建设的各项行为进行动态监测。对突破或者临近突破国土空间规划重要控制线、规划约束性指标或者强制性管控要求的行为及时预警，并根据预警情况及时发现问题、评估风险、治理整改。

第五十六条 【督察与指导】 本市建立规划和自然资源督察制度。市人民政府应当对县（市、区）人民政府国土空间规划和自然资源管理情况进行督察。县（市、区）人民政府应当健全工作机制，加强和改进国土空间规划和自然资源管理工作，并对督察发现的问题及时组织整改。规划和自然资源督察办法由市人民政府规定。

市、县（市）规划和自然资源主管部门应当加强对其委托实施国土空间规划相关审批工作的单位的监督和指导。

第五十七条【人大监督】市、县（市、区）人民代表大会常务委员会、乡镇人民代表大会应当加强对国土空间规划实施情况的监督，定期听取本级人民政府有关国土空间规划实施情况的专项报告，对本级人民政府国土空间规划工作作出相应的决议、决定。

第五十八条【公众参与】 国土空间规划工作应当建立全过程公众参与机制。国土空间规划的制定、修改、实施和监督检查应当向社会公开，充分听取公众意见，接受社会监督。

　　任何组织和个人有权依法查询已经公布的国土空间规划，投诉或者举报违反国土空间规划的行为。规划和自然资源行政主管部门以及其他有关行政主管部门，应当及时受理投诉举报，组织核查、处理，并将结果告知投诉人、举报人。

第五十九条【违法处理】违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。

第五章 附则

第六十条【施行时间】本条例自  年  月  日起施行。《杭州市城乡规划条例》同时废止。