2026年1月8日，桂林市自然资源局为强化自然资源要素保障，做好上级政策的细化落实工作，加快推动低效旅游产业用地再开发，引导产业转型升级，助推打造世界级旅游城市取得突破性进展，制定《桂林市盘活低效旅游项目用地工作导则》（征求意见稿）。

桂林市盘活低效旅游项目用地工作导则

（征求意见稿）

第一条【 目的和依据】为推动低效旅游用地再利用，提升旅游产业综合效益，根据《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）、《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》（自然资办函〔2025〕123号）、《广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区林业局关于印发〈强化自然资源要素保障支持打造桂林世界级旅游城市若干措施〉的函》（桂自然资函〔2025〕1301号）和《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》等文件要求，特制定本导则。

第二条【适用范围】桂林市低效旅游项目用地，是指桂林市范围内土地使用权人在旅游项目开发中，因旅游设施老旧、旅游产品低端，土地开发强度低、投入产出效率差、设施利用率不足，造成不利环境影响或不符合城市规划功能定位和要求的旅游景点及旅游配套设施用地。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

第三条【认定标准】

未被认定为闲置土地，但符合以下情形之一的，可认定为低效旅游项目用地：

（一）定性指标

1. 供而未建。因企业自身原因，超过土地出让合同约定动工期限 1年及以上未动工的，或超过土地出让合同约定的竣工期限2年及以上未竣工的；

2. 建而未投。已按土地出让合同完成开发建设，竣工验收后1年以上未营业的。

3.运营停滞。已建成但停止运营1年及以上，且无相关部门审批的闭园修缮计划的。

4.设施残破。经认定为布局散乱、利用不集约、建筑危旧废弃或设施残破的。

5.不符合产业发展方向。与所在片区产业规划导向不符的。

6.不符合环保、消防和能耗等要求。发展改革、生态环境、住房城乡建设、漓江风景名胜区管理、市场监管、应急、税务、消防等行政部门、其他法律法规和政策明令禁止或达不到规定要求且不进行改造升级的。

7.其他。法律、行政法规和国家政策规定的其他情形。

（二）定量指标

8.用而未尽。已动工开发建设的土地面积超过应开发建设土地总面积的 25%但不足80%，或尚有成片空闲超过 10亩，按空间规划可单独开发利用而未开发的；另有分期建设约定的除外。

9.开发不足。项目已建成但开发强度低于详细规划容积率指标90%。

10.投而未达标：项目竣工投入运营后，投资总额指标未达到出让合同或发改立项文件明确的90%。

11.产出强度不足。亩均税收等产出效益指标明显低于地方同行业平均水平；或年均客流量不足规划承载量的30%。  

第四条【认定主体和目标】市文化广电和旅游局负责全市低效旅游项目的标准认定、调查摸排和处置工作；各县（区）政府为盘活低效旅游项目牵头组织部门，并根据《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》明确的试点范围和期限，坚持分类施策、先易后难、逐个处置，稳妥推进辖区内低效旅游盘活工作。

第五条【政策支持】列入市文化广电和旅游局确定的低效旅游项目台账，依据《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）予以政策支持。

（一）规划实施及城镇开发边界管理

1.在国土空间总体规划的指导约束下，衔接风景名胜区条例及总体规划、修编的《漓江总规》等有关要求，探索将漓江风景名胜区相关区域的详细规划与所在规划区的国土空间详细规划合并编制，统一国土空间规划分类标准和基础数据，形成一套成果，经自治区自然资源厅和林业局审查同意后，由市县自然资源主管部门会同桂林漓江风景名胜区管理机构，报有批准权限的地方人民政府批复，纳入国土空间规划“一张图”。【《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》（自然资办函〔2025〕123号）】

2.在保持城镇开发边界总体稳定，符合有关底线红线管控要求的前提下，在城镇开发边界内的零星分散、低效闲置的现状旅游用地以及自然保护地核心保护区的现状低效旅游用地，经复垦复绿腾退并经变更调查认定后，可按程序优化城镇开发边界等量增补城镇开发边界，占用现有城镇建设用地规模和扩展倍数。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

3.对未纳入城镇开发边界的存量旅游用地探索按“一项目一方案的方式进行再开发。在不突破桂林市城镇建设用地增量规模和城镇开发边界扩展倍数的前提下，对已核发不动产权属证书的城镇建设用地，在守好底线红线和农民合法权益，上报自治区自然资源厅审核同意后纳入自治区国土空间规划“一张图”，根据已依法批准的详细规划实施空间管控。对因涉及生态保护红线、林地保护、位于城镇开发边界外等手续不完善的，在符合国土空间规划管控要求的前提下，按照有关规定修改国土空间规划、更新“一张图”实施监督信息系统。【《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》（自然资办函〔2025〕123号）】

4.合理确定旅游景区内和江河、湖泊、水库、山体、文化遗址遗迹等旅游资源周边的建筑密度、建筑高度、容积率等控制标准，并明确规划底线。在坚持节约集约、保护耕地与生态环境以及不突破底线的前提下，文化旅游开发项目涉及历史文化保护、生态环境保护或对建筑设计、景观风貌有特殊要求的，经专家论证和集体研究确有需要的，允许容积率低于1.0。【《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110 号）】

5.在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合旅游开发的合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，并依据国土空间规划，按照“三区三线”管控和城镇建设用地用途管制要求，纳入国土空间规划“一张图”严格实施监督。【《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）的规定）】

（二）土地供应方式

1.鼓励市场主体、原土地使用权人开展再开发。在符合控制性详细规划和相关管制要求的前提下，允许土地使用权人自行或者联合申请低效用地再开发，按新的规划办理协议出让手续，并补缴土地价款。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

2.鼓励采取长期租赁、弹性年期出让、先租后让等方式供应旅游项目建设用地，并参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用 地使用权规定》（国土资源部令第 39 号）《国土资源部关于印 发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发﹝1999﹞222 号）等文件实施：长期租赁年限一般不低于 5 年，最高年限为20 年。租金标准应与出让地价相均衡，不得低于国家规定的最低地价折算的最低租金标准；弹性年期出让年限一般不低于10 年，不超过土地用途对应的法定最高出让年限，出让价格标底按不低于弹性年期与最高年期的比值进行年期修正，项目续期前后年限合计不超过法定最高出让年限；先租后让租赁年限一般不超过 5 年，租让年限之和不超过法定最高出让年限，租赁期租金标准按照租赁期与最高年期的比值进行年期修正确定，租赁期满转为出让，土地出让金为成交价减去已交租金，出让期限自租赁合同终止之日起计算。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

3.支持原土地使用权人通过二级市场转让、出租、作价入股等方式引入新投资主体进行盘活，开发利用同一空间不同门类的自然资源资产，针对产业项目类型，将建设用地与林地、草地等组合、国有建设用地和集体经营性建设用地组合。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

4.在符合国土空间规划前提下，利用存量房产、土地资源发展文旅等国家支持的产业、行业，可享受5年期内按照原土地用途和土地使用权类型使用土地的过渡期政策支持，出让土地不补缴土地出让金，划拨土地用做经营性用途的按照《桂林市土地收益金管理办法》（市政〔2013〕24号）收取土地收益金；过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式出让。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

5.符合条件的低效旅游产业项目，其低效改造地块相邻周边经论证确实无法单独出具规划条件的边角地、夹心地、插花地，或难以独立开发的零星建设用地，单宗用地面积原则上不超过3亩且累计不超过再开发项目用地总面积10％的，经批准允许与再开发地块一并出具规划条件以协议方式一并实施归宗改造再开发。【《广西壮族自治区产业用地政策实施工作指引》（2020年版）】

6.在公开、公平、公正不影响市场公平竞争以及权属清晰、无法律纠纷和安置补偿到位的前提下，经县级以上人民政府批准，可结合历史文化资源保护和开发利用实际需要，将文化旅游用地按现状用途整体出让，在土地出让合同中明确约定由地块受让人自行处置和保护利用现状地上附着物与相关设施设备，但不得改变原土地用途和功能。详细规划确定保留的文保单位、不可移动文物、历史建筑和工业遗产建筑不计入容积率核算、不计入建筑密度）。涉及国家文物的，按照《中华人民共和国文物保护法》的有关规定办理。【《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110 号）】

7.对旅游景区外的旅游咨询服务中心、游客集散中心、游客休憩站点、非营利性停车场等公益类基础设施建设，可以划拨方式供地。对原土地使用者利用已取得的非经营性国有划拨土地兴办文旅创意产业项目的，可以依法依规办理协议出让、作价出资、租赁等有偿使用手续。【《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110 号）】

（三）旅游用地分类管理

1.按照土地开发利用实际，根据《桂林市旅游项目及用地分类一览表》划分的山水观光、文化体验、休闲度假、城市旅游、乡村旅游、工业旅游、交通旅游等旅游项目类型，对旅游项目用地供应实施分类管理。【《桂林市旅游项目及用地分类一览表》（拟出台）】

2.自然景观用地，农牧渔业种植、养殖用地，以及自驾车旅居车营地的特定功能区使用未利用地且不改变土地用途、不固化地面;经市县发展改革、住房建设、农业农村、文化旅游等部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，且相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与环境景观、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施;依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业建设观光台、栈道等非永久性附属设施且不占用永久基本农田、不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全，可按原地类管理。【《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》（自然资办函〔2025〕123号）】

3.旅游景区中的自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地（含植物观赏园、农业观光园、森林公园、绿地水体等用地），未改变农用地或未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的，可按照土地现状用途管理，由项目用地单位与土地权利人依法依规签订土地使用合同，明确双方种植、养殖、管护与经营等土地使用关系。【《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110 号）】

4.在不涉及永久基本农田、不占用公益林、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，以下设施用地可不征收（收回）、不转用，经市（县）级文化和旅游主管部门以及自然资源主管部门备案确认后，按现用途管理。

（1）旅游景区中为观景提供便利采用离地高架方式建设的亭、台、楼、阁、栈道、骑行道、登山道、公共标识和导览标识系统等设施用地。

（2）零星分布的厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、电子监控、安全防护、医疗救护点等旅游配套公共服务设施用地建筑物或构筑物（单体占地面积不超过100平方米）用地。

（3）自驾车旅居车营地中未硬化地面的房车临时休憩点、可移动集装箱和木屋、帐篷、露营台等临时性设施用地。【《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110 号）】

5.在符合国土空间规划、漓江风景名胜区总体规划、安全、环保等前提下，允许低效旅游用地在用地性质大类不变（如仍为商业服务业用地等），进行功能调整或混合利用（如增加文化体验、研学教育、健康养老、特色商业、体育休闲、创意办公等功能），不再补缴土地出让价款，兼容用途建筑面积不超过15%的，可以仍按大类用地性质用途管理。【《桂林市低效用地再开发试点工作实施方案》（拟出台）】

第六条【其他】各县（市、区）低效旅游用地盘活工作，可参照本导则执行。

第七条【解释权限】本导则由桂林市自然资源局负责解释，《导则》印发后，国家、自治区新出台的政策规定与本《导则》及其引用文件规范不一致的，以新的政策规定为准。

第八条【实施时间】本导则自印发之日起实施，有效期5年。