2025年12月15日，自然资源部  公安部为落实最严格的耕地保护制度，健全和完善涉嫌破坏耕地犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作机制，指导和规范涉嫌破坏耕地犯罪案件的证据搜、 案件移送和审查立案工作，提高办案质量和效率，印发《涉嫌破坏耕地犯罪案件移送指引》自然资发〔2025〕221号。

自然资源部  公安部

涉嫌破坏耕地犯罪案件移送指引

自然资发〔2025〕221号

为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，全面贯彻党的二十大及二十届历次全会精神，落实最严格的耕地保护制度，健全和完善涉嫌破坏耕地犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作机制，指导和规范涉嫌破坏耕地犯罪案件的证据搜、 案件移送和审查立案工作，提高办案质量和效率，依据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规、司法解释和有关规定，制定本指引。

一、适用范围

自然资源主管部门向公安机关移送涉嫌破坏耕地（含一般耕 地、永久基本农田，黑土地等，下同）犯罪案件适用本指引。

依法履行土地执法查处职责的其他行政机关向公安机关移送的上述案件，参照适用本指引。

二、移送工作要求

（一）依法及时规范移送。自然资源主管部门在依法查办涉嫌破坏耕地违法案件过程中，根据法律及司法解释、公安机关立 案追诉标准等规定，发现破坏的面积、取黑土的体积、情节造成的后果涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当按照 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、 《自然资源行政处罚办法》（自然资源部令第12号）及相关法律、 行政法规、部门规章和规范性文件规定，整理形成案卷材料移送  至同级公安机关，不得以行政处罚代替移送，不得久拖不移。自然资源主管部门应当指定2名或者2名以上行政执法人员专门负责案件，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，经本机关正职负责人或者主持工作负责人审批后，在24小时内向同级公安机关移送。公安机关在案件侦办过程中需要自然资源主管部门提供其他材料的自然资源主管部门应当积极配合。

（二）移送接受与材料补正。 对自然资源主管部门移送的涉嫌犯罪案件，公安机关应当依法接受，并出具受案回执或者在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字。经审查发现移送案件时提供的必要移送材料不符合本指引规定标准的，应当在接受案件24小时内书面告知移送案件的自然资源主管部门在3日内补正。

自然资源主管部门应当按照本指引规定标准，及时补正材料。因客观条件所限，不能在规定期限内补正的，自然资源主管 部门应当向公安机关作出书面说明。对于不能在规定时间内补正，又不能说明理由的，公安机关可以将案卷材料退回自然资源主管部门或依法作出不予立案决定。必要时，公安机关可以自行调查 。

接受移送案件的公安机关对属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的案件，应当在24小时内移送有管辖权的公安机关， 并书面通知移送案件的自然资源主管部门。对不属于公安机关管辖的，应当在24小时内退回移送案件的自然资源主管部门。

（三）立案审查与材料移交。属于本公安机关管辖、移送材料符合本指引规定标准的，公安机关应当自接受案件之日起3日内依法作出立案或者不予立案的决定；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。

对属于公安机关管辖，符合立案审查中止情形的，按照有关规定计算立案审查期限。作出立案审查期限中止决定后，公安机关应当在决定作出后3日内书面告知移送案件的自然资源主管部门。立案审查期限中止期间，公安机关不得停止其他可以正常开展的调查核实工作。

公安机关作出立案决定的，应当在3日内将通知书送达移送案件的自然资源主管部门；依法不予立案的，应当在通知书内说明理由，在3日内送达移送案件的自然资源主管部门，并退回案卷材料。自然资源主管部门应当自接到公安机关立案通知书之日起3日内，将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关并办结移交手续。对于公安机关商请自然资源主管部门代为保管的，按照《自然资源部 公安部关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》（自然资发〔2023〕123号）办理。

（四）撤销刑事立案与行政违法案件移送。公安机关对移送涉嫌犯罪案件立案侦查后，认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，决定撤销案件，应当说明理由，并于作出决定之日起  3日内书面通知移送案件的自然资源主管部门，退回案卷材料。 自然资源主管部门对于公安机关决定不予立案或者撤销的案件， 应当依法作出处理。

公安机关直接发现查处的破坏耕地违法犯罪案件，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但依法应当由自然资源主管部门予以行政处罚的， 应当自作出不予立案或撤销决定之日起3日内，将相关法律文书及证据材料移送自然资源主管部门。自然资源主管部门收到案件后应当及时依法办理。按照行政处罚程序作出立案、不予立案、 移送案件决定的，应当及时书面通知公安机关。

三、移送案件必要材料及规范标准

（ 一）必要材料

1. 涉嫌犯罪案件移送书。

2. 案件调查报告。

3. 耕地认定书。

4. 勘验材料。

5. 行政认定意见或已在司法部登记备案的司法鉴定机构出具的司法鉴定意见、或法律法规及司法解释规定的其他单位 （机构）出具的报告等。

6. 涉案物品清单。

（二）规范标准

移送的证据材料应当符合真实性、关联性和合法性的要求。 真实性主要审查证据是否为原件、原物，复制件、复制品是否符合要求。关联性主要审查证据材料与案件的待证事实之间是否具有内在联系，证据材料之间能否互相支撑形成证据链。合法性主要审查收集证据材料主体（包括委托调查或勘验的主体资质，鉴定机构和人员资质等）、程序及相关手续是否合法。

1. 涉嫌犯罪案件移送书。载明移送案件的自然资源主管部门名称、违法行为涉嫌犯罪罪名及主要依据、案件主办人及联系电话等。案件移送书应当附移送材料清单，并加盖自然资源主管 部门公章。

2. 案件调查报告。载明调查情况、基本事实、案件定性及相关需要说明的问题。基本事实中案件基本要素应当包括违法主体、违法行为发生、发现、制止及立案查处的时间、用地及建设情况、占用地类、规划用途、相关审批情况等。

3. 耕地认定书。载明涉案土地地类、面积及其中一般耕地、 永久基本农田的面积，涉案黑土地面积及其中一般耕地、永久基本农田的面积等，并在相关图件中标示。由县级以上自然资源主管部门出具，填写认定书编号、注明落款时间并加盖自然资源主管部门公章。认定书中的相关土地面积应与勘验材料中保持一 致。

4. 勘验材料。勘验材料应当包括制作的现场勘验笔录，通过现场勘验得出的勘验结论以及现场照片或者录音录像资料及清单。现场勘验笔录应当载明当事人、案由、勘验内容、勘验时间、勘验地点、勘验人、勘验情况等内容，其中勘验情况应当包  括勘测定界表、勘测面积、取土的体积和数量界址点成果表等可以证明涉案地块耕地面积、取土的体积和数量等内容。勘验结论应当注明涉案耕地用途已被改变的明确结论并附在现场勘验笔录后。应当附具现场照片，有条件的附具航拍影像或卫星对比图或相关视听资料、电子数据。现场勘验笔录由勘验人员、承办人 员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的， 应当注明原因。

现场照片或者录音录像资料应采用通用格式，分辨率、尺寸、清晰度应当满足判定拍摄对象现状、范围的要求。资料清单应载明需证明的事实对象、拍摄人、拍摄时间、拍摄地点等。

5. 行政认定意见、或已在司法部登记备案的司法鉴定机构出具的司法鉴定意见、或法律法规及司法解释规定的其他单位 （机构）出具的报告等。

按照涉案耕地毁坏情形不同，将破坏耕地行为分为压占类、 挖损类和污染类三种类型。压占类包括非法占用耕地实施建房、 建窑、建坟、修路、硬化、堆放一般废弃物等实际压占并破坏耕地耕作层，导致耕地种植条件严重毁坏的情形。挖损类包括非法占用耕地挖砂、采石、采矿、取土、挖湖造景等破坏耕地耕作层的情形。污染类包括非法排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质、其他有害物质等破坏耕地耕作层的情形。

对于压占类、挖损类案件，符合行政认定条件的，原则上由违法行为发生地的市级自然资源主管部门出具行政认定意见，如其不具备出具认定意见的条件，由违法行为发生地的省级自然资源主管部门出具认定意见，或者指定行政管辖范围内其他市级自然资源主管部门出具认定意见。其他案件可由在司法部登记备案的司法鉴定机构出具鉴定意见，或由法律法规、司法解释等规定的其他单位（机构）、专家出具认定报告（意见）。

（1）行政认定意见。对于耕地上建筑物或构筑物已经形成地基施工基本完毕、基坑已开挖或基础桩已基本完成施工、建筑物或者构筑物基础和底层结构已基本完成的，对耕地采取水泥沥青硬化等措施开展工程建设的，在耕地上挖砂、采石、采矿、取土、挖湖造景等明显造成土壤耕作层毁坏的等，由自然资源主管 部门依据勘测报告、占用（破坏）耕地现场拍摄的现场照片、录像等客观证据，或者组织认定委员会专家论证，明确非法占用并毁坏耕地的面积、取土的体积和种植条件大量毁坏等情况，并规范出具行政认定意见，加盖自然资源主管部门公章。

（2）司法鉴定意见。对于污染类情形是否造成耕地严重污染或者种植条件严重毁坏的，可以委托国务院环境保护主管部门推荐的环境损害鉴定评估机构、在司法部登记备案的具有耕地破坏程度鉴定资质的鉴定机构进行鉴定，并规范出具司法鉴定意见。鉴定意见应当注明事由、委托人、鉴定机构和鉴定人、鉴定要求、鉴定方法、鉴定日期、鉴定结论等内容，明确非法追占用并毁坏耕地的面积、取土的体积、数量，是否造成耕地严重污染或者种植条件严重毁坏等情况。鉴定意见须加盖司法鉴定机构公章， 附具司法鉴定机构资质和在司法部登记备案情况的证明文件，鉴定人员签字，附具鉴定人的资质证明。

（3）其他单位（机构）出具的报告。按照法律法规、司法解释规定，可由其他单位（机构）出具报告并结合其他证据作出认定的，可以由其他单位（机构）出具报告。

6. 涉案物品清单。主要包括非法占地违建（构）筑物清单， 载明非法建（构）筑物的名称、位置、数量等事项；以及其他涉案物品的名称、数量、特征、存放地等事项；并附现场笔录等表明案物品来源的相关材料。对违法行为已经作出政处罚决定 的，还应当附行政处罚决定书和执行情况。

（三）非必要材料

1. 移送单位在该行政执法案件办理中形成的询问笔录 。

2. 移送单位五年内对同一违法主体作出的其他《行政处罚决定书 》 。

3. 移送单位掌握的与案件有关的其他证明材料。

公安机关不得以非必要材料为由拒绝接受案件移送。

四、有关要求

（一） 加强组织领导。打击违法犯罪、守护耕地安全，是保障国家粮食安全、维护良好生态环境、护航高质量发展的重要政治任务。各地自然资源主管部门、公安机关要切实提高站位，强化责任担当，以落实本指引为有力抓手，进一步凝聚行刑共治合 力、提升耕地保护质效。

（二）完善工作机制。 切实做好涉嫌耕地犯罪案件移送工作是守护耕地安全的关键一步，也是必须坚持的长远任务。各地自然资源主管部门、公安机关要立足本地实际，根据本指引制定细化操作方案、实施细则等，确保本指引全面、规范、精准落地； 建立健全线索通报信息共享、联合会商等工作机制，进一步加强联动执法、业务培训、认定（鉴定）等方面的协作配合，不断提高两部门对于重大案件的联合快速反应能力。对于本指引未尽事宜，要依照相关法律、行政法规、司法解释、部门规章和《自然资源部 公安部关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》（自然资发〔2023〕123号）执行，确保涉嫌耕地 犯罪案件移送工作始终在法治轨道上有序运行。

（三）强化监督指导。部、省两级自然资源主管部门、公安机关要充分发挥统筹推进作用，加强对涉嫌破坏耕地犯罪案件移送工作的业务指导，利用信息共享平台，采取联合调研督导等方式，对各地执行情况实时跟踪调度，及时复盘总结，加强问效问责，防止工作偏差。

2025年12月15日