在减量发展中做好“点状”文章 ——门头沟区乡村振兴“点状供地”改革试点调研

村庄规划 11-29 17:44发布

导 读

今年,为进一步做好北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例立法、乡村产业发展议案督办和低收入农户增收工作调研,北京市人大常委会深入本市10个区开展综合调查研究。在门头沟区调研中了解到,该区为破解制约山区发展难题,正在进行乡村振兴“点状供地”改革试点。目前试点形成的做法和经验在全市具有一定借鉴意义……

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,是党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略的总要求。其中,“产业兴旺”排在首位,是最为基础、最为关键的任务,产业兴旺,群众收入才能稳定增长。

乡村产业的兴旺发展,需要产业用地的支持。然而,随着乡村产业发展进入新阶段,用地需求矛盾越来越突出。党中央、国务院对此高度重视,今年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》聚焦破解乡村发展用地难题,明确提出:

新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。

这“5%”“10%”的指标,对于北京的区乡镇来说很不轻松,也很不容易实现,很多地方目前还远未达到这两个指标。特别是,按照传统的供地方式,现有规划的乡村产业用地,在土地性质转换上困难重重;用地成本高、建设用地与占补平衡矛盾尖锐、乡村振兴项目落地难,已成为长期制约乡村产业发展的瓶颈、困扰乡村振兴的“痛点”。

山多、地少、建设用地资源分散、旅游资源丰富的门头沟区也有这样的瓶颈和“痛点”,且更具代表性。为切实突破瓶颈、消除“痛点”、解决乡村产业用地掣肘难题、实现绿色发展生态富民目标,在市委、市政府及相关部门的大力支持下,门头沟区积极探索“生态涵养区”绿水青山向金山银山转化的有效路径,在全市率先实施了乡村振兴“点状供地”改革试点。

春江水暖鸭先知,作为在北京第一个吃螃蟹的区,门头沟区的一些村庄初尝了“点状供地”带来的甜头。


1、在“点”上做文章:一个“点”字,道出了点状供地的精髓


在生态保护的大前提下,以门头沟的资源禀赋,发展乡村休闲旅游等产业融合项目正当其时又顺理成章。但这种类型的产业项目,出于环境和景观营造考虑,一般设施设计较小且布局分散,按传统的“成片”用地的供给方式,很难实现,即使实现也会造成很大的土地浪费,对于投资方和政府而言,都不划算;加之农地转用、占补平衡指标等问题,对资金要求过高,投资方难免“望而却步”。

为此,门头沟区借“点状供地”试点,在“点”上做起文章——对于城市开发边界以外,不适合成片开发的集体建设用地,结合其自然地貌特征,进行零星分散、单独选址,依据建、构筑物布局,按照“建多少、占用多少、就供应多少”的原则,在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下,明晰产权,不改变农民集体所有性质,由政府和村集体持有土地,与企业合作,在保持生态保留用地、农用地的基础上,供给必要的乡村振兴项目设施, 提高土地供给的精细化程度。

门头沟区将全区点状供地指标247公顷分配到各镇,落到433个图斑上。原则上单个地块规模不大于1公顷,单体建筑的地上建筑规模不大于2000平方米。实际平均下来,每块地不足0.6公顷,与过去的“片状”供地比,可算是大块土地的“边角料”了。王平镇南涧村利用存量集体建设用地进行点状供地,建设旅游产业配套服务设施,占地规模仅0.50公顷;清水镇梁家庄村将2.53公顷的“点状供地”指标分成5个地块,最小地块仅0.15公顷……像这样,通过分散划块、点状分布的用地选址,有效提高了土地利用的精细化、精准化、集约化程度。

要做好“点”的文章,还需明确“供”的方向。门头沟区在这方面做得较为充分,对“供”的方向、标准和时序都进行了研究。

王平镇河北村这处“点状供地”地块正在建设文化旅游产业配套设施用房  雨阳/摄

“供”的方向,以产业为主,同时要保障乡村振兴基础设施建设、补齐农村基础设施短板。在产业方面列出了正面清单,围绕构建“精品经济、精品旅游、精品小镇”统筹研究用地指标,梳理出了符合条件的乡村振兴产业用地,目前选定包括乡村旅游、精品民宿、休闲农业等产业类型的地块418处。明确将城市规划区建设用地指标向新农村建设产业用地倾斜,推动城市规划区建设用地指标反哺农村,保障村庄公益事业、市政基础设施、险户搬迁、集体产业等各类工程建设用地需求。整理聚合的各镇点状供地,其中15%作为预留指标,85%参与分配,分期分批实施。



2、在“减”上谋发展:一个“减”字、,抓住了点状供地的灵魂


在减量发展前提下,北京市分区规划给各区设定了建设用地指标的天花板。按照分区规划,门头沟区现有建设用地73.3平方公里,到2035年需要减少到70平方公里,实现净减量3.3平方公里。作为北京市唯一的纯山区,山地面积占98.5%,平原面积仅有1.5%,可利用的土地资源本就囊中羞涩,“减”字当头,如何挤出用地指标优先支持乡村振兴战略实施?“点状供地”的试点实践,探索出一条可行之路。

门头沟区“点状供地”试点通过开源和节流实现减量提质。在节流方面,向低效用地开刀,注重提升土地的精细化利用程度,有效整合采矿等低效存量建设用地;在开源方面,统筹集体建设用地。通过细致谋划,真正实现以减促精、减中提质。

王平镇河北村村委会北侧原是一家制砖厂,为落实市区政府关于大气污染防治的总体部署,2015年砖厂停产。砖厂所在地块,属于农村集体经营性建设用地,但是地块内部植被比较差,采矿山体自然环境破坏严重、亟待修复,近山侧还有建材废料的堆积。如今,河北村经济合作社利用该地块进行点状供地,将现状“低效”的工业供地进行转型升级,建设王平镇运动康体旅游接待中心项目,仅此一个项目就实现了土地精准化减量7.25公顷。

清水镇梁家庄村“点状供地”的选址,也是低效集体产业用地。其中一块,在30年前被种上了杏树,由于品种较差,后来农民种一亩杏树,收入不到800元,投入却在1000元左右,造成了“种一亩杏树,至少赔本200元”的恶性循环。通过点状供地的方式,拿到这一地块后,新的建设项目用于补齐旅游服务配套设施的短板,对今后村里民宿产业的发展将起到积极的推动作用。

截至目前,门头沟区通过乡村振兴“点状供地”改革,落实分区规划减量要求,以工矿用地腾退、集体产业用地腾退、转为“特交水”(特殊用地、交通用地、水利设施用地)减量等方式落实减量任务,实现镇村城乡建设用地净减量4.8平方公里,河湖蓝线内腾退建设用地1.84平方公里,新增林地8平方公里。



3、在“特”上搞创新:一个“特”字,诠释了“点状供地”所具有的创新性


在全国范围内,“点状供地”模式并非北京市门头沟区首创,门头沟区却在试点中结合自身实际做了诸多创新,做出了自己鲜明的特色。

在“点状供地”实施规划中,门头沟区创新提出了“减量、增绿、保水、置换、富民”十字规划原则。这“十字”原则互相贯通、环环相扣、缺一不可。在转变发展模式、践行“两山理论”、实施乡村振兴战略的背景下,秉持“减量、增绿、保水、置换、富民”原则,合理配置乡村地区空间资源;统筹“护生态”和“促发展”,实现生态保护更有效、用地和建筑规模保障更有力、综合价值更凸显的目标。而最后的落脚点和核心是“富民”——通过项目落地,解决山区村民脱贫致富难题,共享生态产业发展红利,切实推进集体经济发展,提升农民获得感和幸福感。

清水镇梁家庄村曾是知名的低收入村,近年来,依靠发展民宿,摘掉了低收入的帽子。虽已实现脱贫,但在“富民”的道路上,梁家庄村还面临着设施配套不足等方面的问题。虽有闲置房屋改造成的精品民宿,但缺少类似于“会客厅”的公共空间;发展高山芦笋、奇异梅等高端果蔬种植业,却没有专用的冷链库。考虑到这种情况,规划的“点状供地”地块,全部用于芦笋基地及民宿服务配套设施建设,以推动乡村旅游产业发展、助力实现生态富民。

清水镇梁家庄村规划的”点状供地“地块将用于建设高端果蔬种植业的专用冷链库等配套设施  雨阳/摄

在方法上,门头沟区“点状供地”,注重优化审批流程,打通政策通道。缩短简易低风险项目审批时间,是一个让投资开发商拍手叫好的新举措。门头沟区整合出简易低风险、乡村道路、水利、内部改造及现状改建等特殊项目建设简易化流程,对标营商环境改革新规,将多规合一等精简流程内嵌至审批全流程中,实现了精简手续、压缩时间的目标。

王平镇运动康体旅游接待中心项目负责人对此竖起了大拇指,他感叹:“过去要拿到这样一个项目的审批,走流程前前后后需要花费大半年时间,现在这个项目走‘简易低风险项目’审批,只用了短短五天的时间,这在以前是难以想象的。”



4、在“统”上求实效:一个“统”字,确保“点状供地”规范有序、确保多规合一“不打架”


“统”体现在两方面:统工作,统规划。

在统工作上,门头沟区“点状供地”试点形成了职责清晰、市区联动的工作合力。按照“区政府负责行政统筹,市规划自然资源委和市规划院负责技术统筹”的原则,建立起了完善的“双统筹”工作机制。

在统规划上,通过流程再造,使“点状供地”的“鲶鱼效应”得到充分发挥。具体来说,就是将乡村振兴“点状供地”实施规划提升为分区规划的基础性专项规划,突出集体建设用地点状规划的“底图”作用。在这个过程中,市生态环境局、市水务局、市园林绿化局等相关市级政府部门给予门头沟区大力支持——以乡村振兴点状供地实施规划编制为牵引,以集体建设用地点状规划为基本“底图”,同步推动修编生态保护红线、河湖蓝线、林地保护规划等专项规划。

正如,在市规划自然资源委、市水务局的支持下,针对规划河道蓝线的划定问题,建立起了规划蓝线和现状管理保护范围线“两条线”动态管理机制,即在规划防护工程未实施验收前,以现状洪水淹没线作为当前河道防洪管理范围;在规划防护工程实施并验收后,以规划洪水淹没线作为今后河道防洪管理范围。

将生态保护红线、河道蓝线、林地保护规划等专项规划成果调整完善后,再贯穿融入于镇域国土空间规划和乡村规划,最终形成以分区规划为龙头,以林地保护规划、水域空间管控规划、生态保护红线划定等专项规划为重点,以乡村振兴“点状供地”实施规划为基础,以“多规合一”为目标,科学布局生产、生活、生态空间的门头沟区“一本规划”“一张蓝图”。

避免了“层级不统筹”“上下不兼容”“底图不合一”等乡村规划编制中经常遇到的棘手问题,解开了制约山区集体产业发展和服务配套项目落地的关键症结,也使得“点状供地”试点项目推进顺畅,推动了乡村振兴“点状供地”实施规划成果有效转化。

门头沟区清水镇洪水口村书记于广云形象地说:“点状供地对于我们村来说,那就是及时雨。” 洪水口村地处“首都屋脊”灵山脚下,整个村子都被划入百花山国家级自然保护区内。虽顶着“中国最美休闲乡村”的美名、守着多个3A级景区,却根本没办法发展产业。于广云说:“如果按照以前的供地模式,旅游服务中心建不了、停车场建不了……我们村可就被困住了!”。有了“点状供地”、“多规合一”,村里终于可以建设旅游休闲配套设施了。当地百姓说,点状供地,在绿水青山和金山银山之间搭了一座桥。


后记

门头沟区“点状供地”试点,为生态涵养区的绿色发展趟出“一条路”。

门头沟区是首都重要的生态屏障和水源保护地,是保障首都可持续发展的关键区域,承载着美丽的绿水青山、厚重的历史文化,却也曾面临“抱着金饭碗化缘”的窘境。

在北京发展史上,门头沟区曾作出了重要贡献,也付出过巨大的牺牲。门头沟区曾经是著名的“京西矿区”,原北京矿务局“八大煤矿”有六大矿分布在此,采矿业是当之无愧的主导产业和群众主要收入来源。用当地老百姓的话说:“家里只要有一个矿工,收入就能养活一大家子好几口人。”

2005年被确定为生态涵养区后,门头沟区关闭了区属全部270家乡镇煤矿,500多家非煤矿山、砂石厂,承受了经济增速下滑、登记失业率上升等多重压力,也由此开启了艰难的产业转型之路。在北京其他一些郊区乡村,其实也面临着同样、或者相类似的转型难题。

如今,门头沟区率先实施全市“点状供地”规划试点,可以说是为生态涵养区的绿色发展趟出了“一条路”,值得在全市范围进行推广。如,加强顶层设计,提升乡村振兴“点状供地”规划层级;坚持生态优先,确立“十字”规划原则;坚持统筹协同,努力实现“多规合一”;从标准化、法定化、法治化三方面对乡村振兴“点状供地”工作制定相应的实施策略,推动乡村振兴“点状供地”实施规划成果有效转化等等。各区可以根据各自的自然条件、资源禀赋、经济社会发展状况和区域发展战略定位,进行差异化探索。当然,“点状供地”应按照审慎渐进原则有序推进,进一步细化各项指标,加强全流程监管,在实践中不断完善提升。

“点状供地”模式作为一种更加灵活、更加精细的土地利用制度,既是时代发展的需求,也是制度创新的成果。从门头沟区的试点来看,“点状供地”模式对盘活乡村闲置集体土地,提升土地利用效率,促进农民增收、助推乡村振兴等方面将会产生越来越大的价值。


内容来源:《北京人大》张雪松

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