本文从规划管理存在的问题入手，以实际工作中的若干案例为例，提出规划管理从粗放式管制走向精细化管理、从单一被动规划走向综合主动谋划、从多头分散管理走向统一协调管理的具体做法，并从规划管理的角色转变、观念转变和方式转变三个方面，总结出通过规划引领、科学统筹，保障城市综合效益、优化城市空间品质的工作思路。
城乡规划是城乡建设的“龙头”，对城乡建设和项目实施起着决定性的作用。当前，社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，传统城乡规划技术性的思想方法、静态化的终极蓝图和指令性的实施方式，已无法适应多主体的空间需求与博弈，城市空间需要在塑造良好空间品质的同时尊重相关利害关系人的权益、保障城市的综合效益。
然而，城市的经济价值、社会价值等多维度城市价值之间往往存在矛盾，城乡规划管理工作作为规划编制的最终执行环节和直面实施建设的一线岗位，能够充分体现上述矛盾。
本文从分析当前城乡规划管理中存在的问题出发，以规划管理工作中的若干实际案例和具体做法为例，探索新时期通过规划引领，实现科学统筹、塑造高品质城市空间的工作思路。
01、存在问题
目前，我国的城乡规划已经建立起以《城乡规划法》为核心、各类法律法规及技术规定为支撑、各相关法规为辅助的较为完善的规划法规体系。各地的城乡规划告别了过去自由裁量、混乱无序的状态，基本建立起适应各地特色的城乡规划管理体系。
同时，先进的科学技术理念与方法也被规划学者广泛运用，成为辅助城乡规划设计与管理的方式与手段。城乡规划管理逐渐演变为仅仅以符合各类技术规定和审批程序为目标，对城乡空间背后的社会、经济等影响城市规划结果的关键影响因素关注不够，造成规划学术研究与规划管理实际操作的脱节，具体体现在以下几个方面。
1.1 技术上关注共性、缺乏特性
当前，各类城乡规划的编制尽管是以现状条件为基础，但更多的是对现状地质地貌、周边环境、建筑质量等进行分析，对编制范围及其周边社会因素和背后利益博弈的考虑较少。
同时，控制性详细规划阶段无法对落地实施阶段可能影响规划质变的因素进行提前预判。因此，目前的规划管理仍旧强调在技术上满足各类法律法规与技术规定，而各类规范仅仅是对通用性问题的规定，精确指导的意义较少。
此外，《城乡规划法》确定了控制性详细规划作为各类规划管理审批的依据，因此，在审批阶段往往仅满足于对控制性详细规划的落实。而这种简单、粗暴的落实方式尽管合规、合法，但对于城市内各类利益主体的诉求而言，并非合适、合理，并不能够解决城市中各利益主体之间的潜在矛盾。
规划管理在技术上存在追求共性、缺乏特性的问题，距离“以人民为中心的城市发展”这一美好诉求，仍有一定差距。
1.2 涉及利益主体多，存在博弈与价值异化
城市的综合效益涉及政府、市场、社会等多个主体，因此，城乡规划也不纯粹是对城乡空间布局和功能的安排，更是对空间背后的利益进行分配与保障。
当前，在市场机制的作用下，各利益主体均以追求各自利益的最大化为诉求。各类诉求聚焦于城市空间这一稀缺资源上，必然呈现出各类矛盾和博弈。
同时，开发商对高利润的追逐行为，与政府以经济增长为目标的心理“合拍”，城市综合发展受到单一追求城市经济利益的冲击，城市土地使用优化的判断标准往往异化为开发利润的最大化。
在这一过程中，相对弱势的社会群体的利益容易受到侵害。规划编制管理与规划审批管理中涉及多方利益主体，因此协调难度大。
1.3 规划管理处于弱势地位，角色尴尬
规划部门往往扮演服务者的角色，通过自身职能的发挥满足各类群体的利益诉求。传统规划管理认为，不违法即可行，同时设置了一套较为完整的流程，来满足各类在规划批复后因实际情况变化或规划考虑不足而导致的规划调整。
这条路径的设置在给规划管理带来弹性的同时，也导致规划的权威性下降，各部门及平台可以凭借恰当的理由提出规划调整诉求，规划总处在不断妥协与让步的弱势地位，在反复的协调中逐渐弱化了对“创造美好城市”的追求，造成心理上的焦虑与迷茫，规划管理者自身的角色较为尴尬。
02、规划管理工作转变思路
针对城乡规划管理中存在的上述问题，本文从一线规划管理实际案例中的具体做法入手，尝试探索转变思路来认识和改善上述问题，提出由粗放式管制转为精细化管理、由单一被动规划转为综合主动谋划、由多头分散管理转为统一协调管理。
2.1 从粗放式管制走向精细化管理
针对规划管理偏重于仅满足技术指标规定导致规划审批落地较为粗放的问题，可在规划管理中更多地考虑与周边用地的关系及其背后的社会利益，加强城市精细化管理，规划管理应从原来的“一刀切、单一化、粗放式”的传统模式转向“空间分区、差异化、精细化”的新模式。以下结合具体案例进行分析：
案例一：某居住地块需要出具规划条件。
该地块北侧为已建居住小区（图 1），建筑高度限高 35 m。根据1 号地块控制性详细规划中的指标规定，该地块高度控制为 60 m。
图1 案例一地块周边现状
按照传统模式，站在规划审批管理者的角度，规划条件出具时可直接参照控制性详细规划的指标，将 1 号地块内的建筑统一设计为限高 60 m的高层，技术上满足要求，完全合法、合规。
同时，站在地块开发者的角度，该设计方式也实现了地块经济效益的最大化。但是，倘若换一种角度来思考，比如站在北侧 2 号地块的居民的角度来看，1 号地块建筑高度若超过本小区的建筑高度，将对本小区居民造成心理忧虑，引发潜在的社会矛盾。
为避免上述冲突，在该规划条件出具时，并非采用“一刀切”的粗放式的管理方式，而是对地块内部进行分割细化，将 1 号地块北部靠近 2 号地块部分的高度控制在 35 m，1 号地块南部仍按照 60 m 高度建设（图 2），既避免了 2 号地块小区居民潜在的心理忧虑，也保证了 1 号地块本身的经济效益，同时优化了该片区的城市空间肌理，实现三方共赢。
图2 案例一地块内部高度控制图
案例二：某商住地块需要出具规划条件。
该地块（1 号地块）用地形态较为零碎，且受建筑间距限制，地块西北角伸入现状居住小区的部分难以利用（图 3）。
图3 案例二地块周边现状
因此，在规划条件中，将西北角多带带划出作为绿地空间，为周边三个居住小区的居民提供了一处交流、休闲、游憩空间，变地块死角为创造社会交往机会的共享空间。
同时，该绿地空间参与该地块的绿地率指标计算，从而实现了地块本身与周边用地的共赢。由于该地块西北侧为已建的居住小区（2 号地块），并且该小区唯一的出入口位于地块内部，因此，规划条件强调该地块的设计方案必须保证2号地块居民的出行通畅，并对出入口的位置、宽度、高度、退让、建设时序、管理等提出了控制要求，从而保证了现状居住小区居民的切身利益（图 4）。
图4 案例二地块内部控制图
规划管理工作离不开技术支撑，但更应该在满足各类规范的基础上进行技术上的“下沉”，根据城市发展的不同阶段、不同地域的空间特征以及各个地块的周边关系等，针对实际工作对象的不同特性进行精细化管理。
上述两个案例均通过将地块内的空间进行差异化分区的方式，在规划审批管理阶段实现了规划编制阶段未能实现的空间精细化管控。
2.2 从单一、被动规划走向综合、主动谋划
规划如同助产士，为满足各个主体的各类诉求而“被动服务”，往往易被“牵着鼻子走”，失去了原本“以人民为中心”的初心和保障城市综合效益的价值观念。而一旦出现舆论问题，规划又易变成“背锅侠”，成为公众指责的焦点。
因此，规划管理应在综合考虑各方诉求与利益平衡的基础上，从过去单一、被动的规划方式转向主动谋划。以下结合具体案例进行分析。
案例三：某处公交场站需要建设，按照传统方式，公交场站的选址需要满足交通部门的相关要求，通常由交通部门提出意向选址意见，只要该意向选址与周边规划无矛盾即可被采纳。按照原控制性详细规划，该公交场站位置如图 5 所示。
图5 案例三公交场站在原控详规划中的位置
但若将视野放大至地块周边，将该公交场站位置移至紧邻变电站东侧的位置更为合适，并通过调整后的地块进行方案预排和交通组织安排，确保了该调整方案的可行性（图 6）。
图6 案例三拟调整后的公交场站位置
尽管位置仅向西移动了几十米，可能对东部的住宅、南侧的医院和住宅增加负面影响，但同时产生了以下优化：
一是将原变电站和公交场站两个邻避设施复合，变成一处较大的市政公用场地，减少了邻避设施的数量，实现“1+1 ＜ 2”的效果；
二是通过公交场站位置的置换，形成一处完整的公园绿地，提高了河道东侧绿地空间的可用性和安全性，为周边居民提供一处充满活力的城市蓝绿空间；
三是原公交场站的位置阻隔了由南部城市公园通往北部市民广场的慢行系统，公交场站与绿地的置换保证了城市慢行系统的连续性（图 7）。
图7 城市慢行系统示意图
通过该方案的优化调整，规划管理者实现了对该片区域的综合谋划，切实提升了城市空间品质，从而提高城市综合效益。
在规划管理中，相关人员应该具备宏观视角，通过战略上的“上浮”，从更高视点、更大尺度上对地块周边的情况进行审视，为创造优良的城市空间品质提供可能。上述案例充分体现了规划管理者通过综合、主动谋划，提升城市空间品质，创造城市价值。
2.3 从多头、分散管理走向统一、协调管理
城市空间和城市功能的安排，涉及国土、交通、发改等多个政府部门和各级平台。各个部门与平台出于对自身利益的最大化或各自管理方便的考虑，往往选择最有利于本部门的方式或最方便本部门管理的方式进行决策。
因此，城市规划管理者应在综合谋划的基础上，协调各个部门与平台，以实现城市综合效益最大化为目标，从多头、分散管理走向统一、协调管理。以下结合具体案例分析。
案例四：某道路快速化改造需要对现状道路进行拓宽，涉及一处 20世纪 90 年代居住小区的拆迁改造，该地块边界范围如图 8 所示。
图8 案例四地块用地现状情况
相关部门根据规划划定了该小区的拆迁范围（图 9），需要拆除 1、2、3、4 号楼，仅保留 5 号楼。然而，该拆迁方案遭到 5 号楼业主的集体反对，认为该小区年代较为久远，各项基础设施均不能满足生活需要，同一小区内拆与不拆两种方式存在利益不公。业主不断上访，希望解决该问题。
图9 案例四拟拆迁范围示意图
因此，规划等相关部门组织会议进行讨论，又形成另外两种拆迁方案：一是将 1 至 5号楼全部拆除，但拆迁依据和费用无法落实；二是拆除 1 号楼和 2、3、4号楼的西侧单元，保留 5 号楼及 2、3、4 号楼的东侧单元，涉及拆迁的人数及费用将大大减少，但保留的 2、 3、4 号楼东单元将紧临道路，无法通过环评，同时也依然会有信访矛盾的可能。
规划部门认为，将整个小区拆除既能满足居民的诉求，同时也提升了城市景观，是三个方案中的最佳方案（图 10）。
图10 案例四供选择的三个方案示意图
经过与建委、国土、街道等多部门的沟通与协调，同意采取整体拆迁方案，通过将 1 号地块协议出让给 2 号地块的方式，将协议出让的费用用于补偿原居住小区的整体拆迁费用，成功解决了居民的信访矛盾和相关部门的费用短缺问题。
同时，通过用地边界调整，将 1 号地块南侧的绿地进行面积扩大、形态优化，整体提升了该地区的空间品质，实现多方共赢。
城乡规划管理是多层次、多条线的工作，面向的主体呈现多元化的特征。因此，面对工作中遇到的实际情况，规划管理者应该从多情境、多角度、多维度出发，积极思考、判断、权衡与取舍，探索满足多元主体的多样需求、缓解多条线之间多种矛盾的可行方案。
03、规划管理工作思考
上述几个案例均是从城市规划的角度出发，通过采取综合性、精细化的规划管理方式，全面谋划、科学统筹，解决了实际工作中遇到的涉及多主体利益的社会问题。总结上述实际案例，可以为当前的城乡规划管理工作提供一定的借鉴与参考。
3.1 角色转变：由妥协者转为主导者
城乡规划的最终目标是创造美好城市，实现城乡综合效益的最大化。面对多主体的利益博弈，城乡规划管理者应当变妥协者为主导者，通过“超然”视角实现规划引领，主动谋划，保证经济效益，保障社会多方利益，实现城市空间形态和品质的优化。
如在案例三中，在综合考虑场地现状、周边居民的活动路径及交通部门意见的基础上，规划部门主动谋划，减少了邻避设施的影响，提升了城市空间的品质；在案例四中，规划部门在综合考虑城市景观界面打造、当地居民诉求和城市经济效益后，以主导者的角色提出全新的解决方案，实现了多方共赢。
3.2 观念转变：由保证“及格”转为追求“满分”
当下的规划管理工作仅仅满足于符合法律、法规与技术规定，然而，依法合规仅能达到“及格”线，规划管理者应当心怀最初的规划理想，通过更深入的研究、更精细化的控制，力求在创造城市空间形态、保障城市综合效益上实现“满分”。
如在案例一和案例二中，规划管理者通过对场地及周边现状和规划的细致研究，在满足相关规范的基础上，提出了精细化管理的具体手段，进一步保障了城市居民的利益，提升了地区品质。
3.3 方式转变：由单一管理转为综合统筹
由于城乡规划涉及的部门主体众多，规划管理方式应进行适当转变，从“就规划论规划”的单一模式，转为多维度、多角度的综合统筹。
3.3.1 推动多元主体参与规划管理
按照城市治理的理念，其包括三个方面的内容：主体多元化、原则保障性和渠道开放性。在当前的政府管理模式中，政府单一主导的规划管理已不能满足城市发展的多种需求，需要加强城市治理的多元性。
实践表明，政府、市场、社会、个人等多个主体之间的相互博弈，将有利于保障社会公平正义的城市治理原则的实现。
如案例四中，正是由于当地居民的强烈诉求，才推动了地区的规划调整。因此，需要多渠道、多方式地推动多元主体参与城乡规划管理的各个环节，形成良好的合作、协同和沟通机制，实现多元主体的共赢，保证社会的公平正义。
3.3.2 加强规划管理的精细化控制与相互衔接
目前，规划行政许可采取的是一种以规划为依据的规则，可以严格实施规划目标与空间布局，但在如何适应市场经济特点和多主体诉求方面存在不足。
因此，在规划编制中需要预留弹性，为后续更合理的方案设计提供空间；审批管理中应进行精细化控制，提高审批案件质量；而规划审批管理不应仅仅注重对规划编制成果的单向落实，还应建立由规划审批管理向规划编制管理的反馈机制，作为将来类似规划编制情况的经验。
3.3.3 积极探索规划管理机制改革思路
城乡规划是一种技术性、行政性与社会性合一的特殊行为，是利益分配结果的直观体现，是公平与效率博弈结果的物质反映。
随着规划原则由效益转向公平、规划内容由生产转向生活、规划目标由速度转向质量、规划单元由宏观整体转向微观个体，迫切需要积极探索规划管理机制改革新思路，建设城乡规划法规标准新体系 ，适应规划管理优化整合和精细化转型的新阶段。
04、结语
规划管理工作是城乡规划实施的重要部分，处于直面各方矛盾的第一线，存在管理粗放、单一被动、多头管理等诸多问题，亟须转型。
长期以来，规划研究者往往重视提高规划编制的科学性与合理性，强调自上而下的规划落实，却忽略了在规划管理的实际案例中总结经验，尝试自下而上的反馈。
“不要因为走得太远，而忘记了当初为什么出发。”
面对规划实施与建设中存在的多方矛盾和利益博弈，一线的规划管理者更应坚守“以人民为中心”的价值观念，通过更深入的思考、更精细的控制，规划引领、科学统筹，为人民创造更美好的人居环境，保障社会的公平正义。
作 者
张 弨 南京市规划和自然资源局栖霞分局局长
陈敬仁 南京市规划和自然资源局栖霞分局副局长
吴守明 南京市规划和自然资源局栖霞分局四级调研员，迈皋桥地区环境综合整治指挥部办公室副主任
刘欣嵘 南京市规划和自然资源局栖霞分局三级主任科员
来源：城乡规划
