郝晋珉:对构建“多规合一”的国土空间规划体系的再认识

实施管理 11-14 07:12发布

2019年5月23日,中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出:建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。国土空间规划编制工作开展一年半以来,中央和各级地方政府在构建“多规合一”的国土空间规划体系上取得了重要进展,自然资源部相继发布了省级和市级国土空间规划编制指南,各地国土空间规划编制工作也正在紧锣密鼓的推进当中。然而,国土空间规划体系构建过程中也出现了一些值得思考的问题,多数地区对于国土空间规划编制工作的理解仅停留于划定“三区三线”,缺乏对于国土空间的全面认识和把控;规划编制过程中缺少底线思维,重视城市发展的同时忽视了对于各类自然资源和生态环境的保护和利用,甚至出现了城市规划才是构建国土空间规划体系的基础的有关声音,其并不利于未来各级国土空间规划的顺利编制和有效实施。

建立“多规合一”的国土空间规划体系是系统性、整体性、重构性的改革,其有利于解决原有各级各类空间规划存在的冲突问题,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合、优势互补和继承发展。为构建“多规合一”的国土空间规划体系,首先应从概念和内涵、基本理念、对象和内容以及管理体制等方面重新认识新时代下的国土空间规划。


一、国土空间规划体系是新时代全新的规划体系

随着工业化、城镇化和农业现代化的快速发展以及经济全球化的不断深入,世界人地矛盾突出、空间资源匮乏、生态环境恶化以及区域间发展不平衡等诸多问题不断涌现。空间规划作为解决地域空间问题的政策工具,逐渐扮演着平衡生态保护与经济发展、协调土地资源需求和环境资源限制的重要角色。


国外的空间规划体系起源于以城市作为单一研究对象的城市规划。英国是现代城市规划的发源地,也是全球城市规划体系最为完善的国家之一,其城市规划最初是作为地方政府职能对土地利用进行行政干涉,同时地方政府可以在市场与社会博弈中享有获得一定收益的权力。但自90年代起,随着经济全球化、合作区域化和可持续发展目标的推动,全球经济社会环境都发生了巨大变化,人口、生态、环境、交通等问题日益凸显,各国规划界开始反思发展中的城市盲目蔓延问题,空间规划的深度和广度也随之大大加强。目前,国外空间规划的研究对象已经向着多元方向发展,以城市为主体的局部规划已无法解决国家和区域层面问题,城市规划正承受着超越自身学科能力和公共管理职能的巨大压力。以日本为例,其自1998年以来先后编制了第五、六、七次“全国综合开发规划”,伴随着社会经济发展逐步将经济、国土安全、地缘政治、区域协作、文化传承、生态环境等空间要素纳入空间规划体系中。纵观世界众多发达国家,其经过长期摸索、发展与完善,已经建立起相对成熟的空间规划体系。但需要特别注意的是,由于各个国家的制度体系、时代背景、社会文化环境等不尽相同,不存在通用的或绝对的国土空间规划体系,其发展过程应是由人类社会发展所推动的动态修正过程,并普遍受到政府-市场-社会间关系及国家治理体系的牵引,与各个国家的制度架构、发展阶段和主要矛盾相吻合。


建立“多规合一”的国土空间规划体系的过程中,需特别强调不能以其中某一种空间规划统领全局,而是应使主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划各取所长、各补其短、相得益彰,力争形成相互引领、相互合作和相互监督的新格局。建立国土空间规划体系是解决我国原有各级各类空间规划中存在的规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。因此,我国所建立国土空间规划体系是新时代全新的规划体系,其在战略地位、理念与目标、总体框架、编制方法和实施监督体系等方面都应与我国新时代的发展特征相契合。


二、以生态文明理念统领“多规合一”

2017年5月26日,习近平总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调:“生态环境问题,归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活,也要为子孙后代留下生存根基。”长期以来,我国经济增长过度依赖资源消耗,一些地区的发展以牺牲环境为代价,造成了严重的环境污染和生态破坏。国土资源作为一个国家及其居民赖以生存的物质基础,规划和实施更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间开发保护建设活动,对于生态文明建设背景下实现我国经济社会的可持续发展具有积极意义。因此,我国正式确立了国土空间规划体系,引导和控制各类开发保护建设活动,以正确处理我国社会经济发展过程中发展与保护之间的关系。

然而,从以往实际操作层面上来看,无论是各级政府还是部分规划专业团队,编制国土空间规划的核心理念仍偏向于“发展”。尤其是在城市规划方面,由于原城市总体规划主要反映各级城市政府在不同时期对经济社会发展和城市化建设的各类需求的汇集,因此以城市规划为导向开展的国土空间规划更偏向于一种“发展规划”。以2020年全国城镇建设用地控制目标为例,原建设部组织编制的《全国城镇规划体系(2006-2020年)》中将其规划为1108万公顷,而原国土部组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》中其数字仅为1065万公顷。这在一定程度上反映出城市规划往往以相对宽松的规划指标保障区域城市建设和经济发展,相对来说其并不具备明显的保护功能。


因此,新时代的国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,应改变原来以服务开发建设为主的工程思维方式,按照生态文明建设的要求,注重生态优先绿色发展,强调生产、生活、生态空间的有机融合,以生态文明理念下引领国土空间规划体系发展。


三、统筹生态、农业、城镇三类空间协调发展

《意见》明确提出,国土空间规划编制中需科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。然而,现有部分规划依旧保持传统发展的惯性思维,重视对城镇空间的发展建设,将农业空间与生态空间划定视作地区发展的障碍。


自旧石器时代末始,随着人口数量不断增长,自然资源逐渐难以满足人类的生存需求,于是其开始通过发展农耕与畜牧业主动创造生存资源,从而形成了承载农业的农业空间。接着,随着人类需求的不断增长和多样化,产业分工促使其他产业逐渐形成,由此形成其他产业空间。由此可见,生态空间是生物维持自身生存与繁衍所必须的基础条件,人类文明发展过程其实就是改造利用生态空间的过程,而城镇空间的产生是当农业空间无法承载过多人口时,为解决就业而开辟的人工空间。另外,从城镇空间类型占国土空间的比重来看,我国城市建成区面积仅占行政区域土地面积的0.61%。其中,北上广深作为我国大陆经济实力最强的四座城市,其城市建成区面积占比也仅分别达到8.95%、19.52%、17.49%和46.47%,北上广三地城市建成区面积占比尚不足两成。

从古至今,城镇空间仅为国土空间的一部分,若在国土空间规划中将城镇空间的规划地位突出于其他类型空间,显然厚此薄彼、有失公允。

因此,在构建“多规合一”的国土空间规划体系过程中,应统筹生态、农业、城镇三类空间协调发展,不走传统发展规划的老路。

国土空间规划承载了人与自然和谐共生的生态文明理念,合理布局生态空间与农业空间不仅是“划分地盘”,更需做到化解发展与保护“零和博弈”的困境,夯实空间界定、类型区分、管理衔接等环节,构建适应时代发展需求的国土空间治理体系。其中,生态空间作为具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,规划中应重点考虑如何协调生态保护与生态利用之间的关系,打破“隔离式”保护观念,满足国土空间规划“以人为本”的内在需求等问题;农业空间作为生物和人类最基本的“生存空间”,规划中应重点考虑怎么守住耕地数量与质量两条红线,农业生产布局怎样与水土资源条件相匹配,农田结构如何与现代农业发展相适应等问题。


四、建立“全域全要素管控”的国土空间规划管理体制

规划究竟是发展的“朋友”,还是发展的“敌人”?这个问题曾一度在欧美空间规划学界引发争议,但最终其还是认同规划是发展的“朋友”,其有助于实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。有效的国土空间规划管理体制是实现规划目标的重要手段,也是推进我国治理能力现代化发展的重要一环。过去,在“增长主义”理念的驱动下,我国各级地方政府部门对于发展的强烈诉求使得规划成为推动经济增长的重要方式和手段,部分规划成为了对土地资产超值变现、实现城市经营的工具,而土地利用总体规划对于城市扩张的约束效果有限,空间规划管理体制的意义和作用逐渐弱化。

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,国土空间规划也应由过去的蓝图式逐渐向渐进式、培育式的规划思路转型,尤其是在当前国土空间规划体系形成的初步时期,其管理体制切不可重走由某一级政府、某一个部门或某一类型规划主导的老路上,而是应主要体现对国土空间规划所涉及的全域、全要素的统一管控。

全域是指国土空间规划对涉及在国土空间上的各个利益层级全覆盖,包括中央和地方政府、不同职能部门在规划编制、实施等过程中事权、关注重点及利益诉求的处理;其重点表现为对各规划主体的联通和覆盖,而不是简单的某一产业项目在城市落地的全过程;全域管控的难点在于协调各规划主体间的关系,切不可由于管控难度提高而出现国土空间管理的“真空地带”;全域管控的核心在于差异化管理,国土空间规划体系的建立并不意味着其他各类规划的“谢幕”,也不意味着地方发展将遭受掣肘,其应代表整个社会和全体国民在提高公共福利方面的客观诉求,并在全域层面行使着“看不见的手”的职能。全要素是指国土空间规划的管理对象是复合自然资源、社会经济等全部要素的复杂空间;过去对全要素管控的忽视以及对城市发展要素的偏重,已使得国土空间内部不合理的用途转换频繁发生;但目前我国经济增长已处于新常态,以往依赖单一要素生产的经济增长方式已经达到规模报酬的拐点,迫切需要全要素参与生产环节以提高规模上限,并形成生态空间“山清水秀”、农业空间“现代高效”、城镇空间“节约集约”的管控体系。

由此,以国土空间规划“全域全要素管控”串联起以往分散于各个部门及各级政府的主要矛盾和突出问题。新时代的国土空间规划体系应在“山水林田湖草”生命共同体理念的指导下,对生态、农业、城镇空间的结构和布局进行统筹安排,通过空间规划中科学有效的管制手段引领发展,使其更好的服务于促进经济发展方式转变、创新生态文明体制的根本目的。


新时代的国土空间规划体系既不是土规,也不是城规,也不是主体功能区规划,而是基于“多规合一”所构建的一个全新的规划体系。今后的国土空间规划编制不应仅着眼于城市规划导向,更不应仅局限于城镇发展,而是应在尊重我国自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律的基础上,坚持生态优先、绿色发展,正确处理我国发展与保护之间的关系,加大对生态空间和农业空间保护与支持力度,最终实现对所有国土空间的全要素统一管制。


来源及作者:

中国农业大学土地科学与技术学院

自然资源部农用地质量与监控重点实验室

郝晋珉  王 楠  史云扬  帕茹克·吾斯曼江  张金懿

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