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上海市规划和自然资源局《关于进一步明确生态保护红线管理要求的意见(试行)》(草案)

规划小兵实施监督 2025-01-24 15:47:47 999阅读
2025年1月24日,上海市规划和自然资源局为落实最严格的生态保护制度,制定《关于进一步明确生态保护红线管理要求的意见(试行)》(草案)。

关于进一步明确生态保护红线管理要求的意见(试行)
(草 案)

为深入贯彻习近平新时代中国特色生态文明思想,落实最严格的生态保护制度,依据《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局 关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》(自然资发
〔2022〕142 号)(以下简称《通知》)、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》、《关于落实“上海 2035”,进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》等文件精神,细化生态保护红线内允许有限人为活动和重大项目占用的管理要求,确保生态保护红线的管控工作科学、规范、有效,制定本意见。

一、严格有限人为活动准入
(一)生态保护红线内自然保护地核心保护区内,原则上禁止人为活动;生态保护红线内自然保护地核心保护区外,禁止开发性、生产性建设活动,在符合法律法规的前提下,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动(详见附件 1)。
(二)生态保护红线内,自然保护区、风景名胜区、自然公园、重要湿地、饮用水水源保护区等区域的保护和管理措施,需同时符合相关法律法规规定

二、规范有限人为活动管理
(一) 涉及新增建设用地(或用海用岛)审批的有限人为活动
确定用地用海用岛范围后,在报批农用地转用、土地征收、海域使用权、无居民海岛开发利用时,由涉及的区人民政府或市级行业主管部门组织开展论证,提出初步意见。向市规划资源部门(涉及用海用岛审批的向市海洋部门)提出申请,申请材料包括申请文件、允许有限人为活动论证报告(含专家评审意见)、法律法规规定的其他材料等。
市规划资源部门(或市海洋部门)组织审查,征求市生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意见。符合要求的,由市规划资源部门(或市海洋部门)报请市人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。
(二) 同时涉及新增建设用地、用海用岛审批的有限人为活动
确定用地用海用岛范围后,在报批农用地转用、土地征收、海域使用权、无居民海岛开发利用时,由涉及的区人民政府或市级行业主管部门组织开展论证,提出初步意见,分别向市规划资源部门、市海洋部门提出申请,申请材料包括申请文件、允许有限人为活动论证报告(含专家评审意见)、法律法规规定的其他材料等。
由市规划资源部门会同市海洋部门组织审查,征求市生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意;符合要求的,由市规划资源部门联合市海洋部门报请市人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。
(三) 不涉及新增建设用地、用海用岛审批,但有具体建设活动且涉及办理规划选址、建设工程规划许可手续的有限人为活动
由实施主体向生态保护红线所在地的区规划资源部门提出申请,申请材料包括申请文件、允许有限人为活动论证报告(含专家评审意见)、法律法规规定的其他材料等。
区规划资源部门组织审查,征求区生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意见。符合要求的,由区规划资源部门报请区人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。
(四)  不涉及新增建设用地、用海用岛审批,有具体建设活动但不涉及办理规划选址、建设工程规划许可手续的有限人为活动
由实施主体向生态保护红线所在地的区级行业主管部门提出申请,申请材料包括申请文件、允许有限人为活动论证报告(含专家评审意见)、法律法规规定的其他材料等。
区级行业主管部门组织审查,征求区规划资源、生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意见。符合要求的,由区级行业主管部门报请区人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。
(五)  不涉及新增建设用地、用海用岛审批,且无具体建设活动的有限人为活动
如救灾抢险、保护管理、测绘调查、考古发掘、旅游宣教、文物保护等,由实施主体向市级行业主管部门报备,各区人民政府及自然保护地管理机构按照相关规定严格监督管理,无需开展有限人为活动认定。
(六) 其他
上述有限人为活动涉及自然保护地的,必须征求市绿化市容部门意见;涉及临时用地的,按照《关于规范临时用地管理的指导意见(试行)》(沪府办规〔2023〕31 号)的相关要求,参照临时占用永久基本农田规定办理,严格落实恢复责任。跨行政区的有限人为活动,原则上由市级行业主管部门提出申请。在专项规划阶段已开展允许有限人为活动论证,并取得市人民政府认定意见的,项目实施阶段若无变化则无需重复论证。

三、从严审批重大项目占用上述生态保护红线内允许有限人为活动之外,仅允许国家重大项目占用生态保护红线。确需占用生态保护红线的国家重大项目,必须符合《通知》中明确的项目范围(详见附件 2),并按照以下要求办理用地、用海用岛审批。
(一)占用生态保护红线(不含新增填海造地和新增用岛)的国家重大项目
1.用地预审阶段,实施主体编制节约集约用地论证分析专章,说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响措施。市规划资源部门征求市生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意见,组织相关专家,严格审查节约集约用地论证分析专章,在审查意见中明确项目是否属于允许占用生态保护红线的国家重大项目范围、是否不可避让生态保护红线。审查通过后,报自然资源部办理用地预审。
2.用地报批阶段,市规划资源部门可视情况组织踏勘或再次征求市生态环境、农业农村、林业、海洋等相关部门意见后,出具不可避让生态保护红线的审核意见,随建设用地请示文件报市政府审核。符合要求的,由市人民政府基于国土空间规划“一张图”和用途管制要求出具不可避让论证意见。
请示材料包括:①申请文件;②节约集约用地论证分析专章;
③市级相关部门及专家评审意见;④法律法规规范性文件规定的其他材料。
3.用地审批阶段,市人民政府出具生态保护红线不可避让论证意见后,建设项目农用地转用和土地征收,报国务院批准。
(二)新增填海造地、新增用岛确需在生态保护红线内实施的国家重大项目
1.用海预审阶段,由实施主体提出申请,经市海洋部门组织论证审查后,报自然资源部办理用海预审。
2.用海报批阶段,市海洋部门组织审查,出具不可避让生态保护红线的审核意见,并同步编制生态保护红线调整方案,报市人民政府审核。
3.用海审批阶段,生态保护红线调整方案,市人民政府出具生态保护红线不可避让论证意见,随海域使用权、无居民海岛开发利用申请一并报国务院批准。
(三)其他  占用生态保护红线的国家重大项目,应严格落实
生态环境分区管控要求,依法开展环境影响评价;涉及自然保护地的,必须征求市绿化市容部门意见;涉及临时用地的,按照《关于规范临时用地管理的指导意见(试行)》(沪府办规〔2023〕 31 号)的相关要求,参照临时占用永久基本农田规定办理,严格落实恢复责任。在专项规划阶段已开展允许有限人为活动论证,并取得市人民政府认定意见的,项目实施阶段若无变化则无需重复论证。

四、强化落实监管机制
(一)夯实监管责任。各区人民政府及相关部门应严格落实生态保护红线监管主体责任,加强组织领导,坚持市区联动、区域协同,全面完善生态保护红线监管部门的联动机制,共同守好上海生态保护红线。规划资源部门严格国土空间用途管制实施监督;生态环境部门严格生态环境监督;林业部门严格自然保护地的监督管理;海洋部门负责生态保护红线内用海用岛实施监督,水域岸线等监测、保护和监督管理;发展改革部门负责将生态保护红线的保护和监管纳入国民经济与社会发展规划;财政部门负责指导和监管纳入地方政府预算的生态保护红线监管及补偿资金的使用;农业农村部门负责组织协调生态保护红线内渔业水域、农用地、水生野生动植物等物种资源的监测、保护和监督管理。其他有关部门做好各自涉及的生态保护红线内允许有限人为活动的相关监管工作,引导各自领域建设项目合理避让生态保护红线,并配合做好允许有限人为活动认定和不可避让论证相关工作。
(二)妥善处理历史遗留问题。生态保护红线内已有的不符合准入规定需逐步有序退出的人为活动和建设项目,由所在区人民政府按照尊重历史、实事求是、依法依规、逐步解决原则进行管理,结合实际制定退出计划,明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求,确保生态安全和社会稳定。鼓励通过租赁、置换、赎买等方式,取得生态保护红线内的人工商品林所有权或经营权,实施统一管护,符合生态公益林区划界定条件的,按照规定程序逐步将其调整为生态公益林。零星分布的已有水电、风电、光伏、海洋能设施,按照相关法律法规规定进行管理,严禁扩大现有范围和规模,项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
(三)严格执法监督。加强生态保护红线日常监管和对生态保护红线内违法违规行为的执法监督,涉及违法违规用地用海用岛用林、破坏生态保护相关设施的,依法依规进行查处;涉嫌构成犯罪的,依法依规移送司法机关处理;造成自然资源、生态环境损害的,依法依规追究其损害赔偿等民事责任。
本意见适用于国务院批准的生态保护红线,自公布之日起试行,有效期为2年。试行期间法律法规和国家文件有新规定的,从其规定。

附件 1
生态保护红线内允许的有限人为活动

1.管护巡护、保护执法、科学研究、调查监测、测绘导航、水文气象及水土保持监测、地质灾害调查评价、防灾减灾救灾、应急抢险救援、军事国防、疫情防控等活动及相关的必要设施修筑。
2.原住居民和其他合法权益主体,允许在不扩大现有建设用地、用海用岛、耕地、水产养殖规模和放牧强度(符合草畜平衡管理规定)的前提下,开展种植、放牧、捕捞、养殖(不包括投礁型海洋牧场、围海养殖)等活动,修筑生产生活设施。
3.经依法批准的考古调查发掘、古生物化石调查发掘、标本采集和文物保护活动。
4.按规定对人工商品林进行抚育采伐,或以提升森林质量、优化栖息地、建设生物防火隔离带等为目的的树种更新,依法开展的竹林采伐经营。
5.不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。主要包括:交通(含步道、栈道等)、通信、污水处理、垃圾储运、公共卫生、标识标志牌、旅游咨询站(亭)、生态停车场、索道、缆车、简易休憩休息设施、科普宣传、文化宣教、安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等必要旅游配套设施建设及维护。 
6.必须且无法避让、符合区级以上国土空间规划或专项规划(详细规划层次)的线性基础设施、通讯和防洪、供水设施建设和船舶航行、航道疏浚清淤等活动;已有的合法水利、交通运输等设施运行维护改造。主要包括:公路、铁路、航道、轨道、桥梁、隧道、防波堤、码头、围堰、电缆、光缆、油气、供热、防洪、供水、输变电、通信基站、广电发射台,河道、湖泊治理及其堤坝、岸坡加固,水库除险加固、清淤扩容及维修养护,船舶航行、航道疏浚清淤等工程设施运行维护改造。
7.地质调查与矿产资源勘查开采。包括:基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作;铀矿勘查开采活动,可办理矿业权登记;已依法设立的油气探矿权继续勘查活动,可办理探矿权延续、变更(不含扩大勘查区块范围)、保留、注销,当发现可供开采油气资源并探明储量时,可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线;已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围,继续开采,可办理采矿权延续、变更(不含扩大矿区范围)、注销;已依法设立的矿泉水和地热采矿权,在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采,可办理采矿权延续、变更(不含扩大矿区范围)、注销;已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、(中)重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动,可办理探矿权登记,因国家战略需要开展开采活动的,可办理采矿权登记。上述勘查开采活动,应落实减缓生态环境影响措施,严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。
8.依据区级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展的生态修复。主要包括:退耕还林、造林绿化、防护林建设、森林灾害综合治理、古树名木和珍贵树木的树种保护培育等;有害生物和外来物种入侵防治;矿山生态修复;流域环境保护治理、水土保持、国土综合整治、植被恢复、湿地恢复、生物多样性维护、水源涵养、水系连通、生态廊道等综合治理修复;岸线整治修复;山水林田湖草沙一体化保护和系统治理;国土空间规划和生态保护修复专项规划确定的其他生态修复活动。
9.法律法规规定允许的其他人为活动。


附件 2
允许占用生态保护红线的国家重大项目范围

1.党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目。
2.中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。
3.国家级规划(指国务院及其有关部门正式颁布)明确的交通、水利项目。
4.国家级规划明确的电网项目,国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目。
5.为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署,国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目。
6.按照国家重大项目用地保障工作机制有关要求,国家发展改革委会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度,确实难以避让的国家重大项目。

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