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基于“双评价”的国土空间规划三区三线划定方法研究

土地人编制审批 2020-09-21 12:27:57 9374阅读

摘要:“三区三线”划定是国土空间规划中的核心内容,以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(“双评价”)为支撑来指导编制国土空间规划已得到广泛共识。由于“双评价”结果与“三区三线”划定有着复杂的、紧密的逻辑关系,因此,将“双评价”与“三区三线”的划定形成有机关联,建立关联方式、研究关联办法,指导“三区三线”管控体系在实践中落实,有着重要的理论引导意义和技术价值。本文旨在探讨如何将“双评价”结果与“三区三线”划定科学地对接,并通过信息化的手段提供辅助规划编制工具,以期为国土空间规划编制提供借鉴。

关键词:双评价;国土空间规划;三区三线;GIS。



1、背景


习近平总书记特别强调,在做国土空间规划和进行区域经济布局时,要落实主体功能区战略,要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学谋划国土空间开发保护格局,有效规范空间开发秩序。国土空间规划所遵循的战略依据之一是主体功能区战略,而“双评价”则是未来国土空间规划的基础性工作。

2018年11月,中共中央国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》。“三区三线”的划定和管理,成为各级国土空间规划编制与监督实施的重要内容。2019年5月10日,在中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号),明确提出编制要求:在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间。

当前国土空间规划编制明确提出应开展“双评价”,结合资源禀赋、环境条件、发展目标和治理要求进行综合权衡,支撑国土空间格局优化,但如何基于“双评价”进行国土空间格局的多目标优化,并未提供科学可操作的技术路线。

国土空间规划是空间治理体系中极其重要的政策工具,如果从地域功能这个原理出发,国土空间规划其实就是对地域功能进行合理的布局,对国土空间开发和利用保护的各种功能在空间上进行优化配置。所谓地域功能就是按照实现某一个目标的要求,各个地域单元所发挥的作用,所扮演的角色。这种功能可以大体上划分为两类,一类是维系自然生态系统可持续性功能,一类是满足人类生产生活不断增长变化的丰富多样的需求所形成的功能。地域空间正是承载、实现这个功能的载体,空间规划就是要把这种不同的地域功能在空间上按照一定的目标要求进行合理配置和优化的一种治理方式和政策工具。基于这一点,双评价理论和方法就是要对地域功能自身的形成机理、分布格局演变的特征,以及空间组织的规律形成科学的认知。换言之,我们要对国土空间演变的基本目标实现的途径,影响的重要的科学机理,及其政策工具有全面的把握,在认知地域功能形成和演变规律的基础上,制定合理的识别指标体系,从而对地域功能以及由地域功能组合而成的空间格局有一个科学的评价。【201910月19日中国城市规划年会,樊杰《“国土空间规划的“双评价”:理论与方法”的主题报告》】

所以本文从“双评价”核心意义出发,基于“双评价”结果对国土空间格局优化分析的框架,通过“双评价”支撑的多目标国土空间格局优化的结果为基本逻辑,并从区域主体功能分区完善、多目标结构优化约束条件参数设定和空间布局的转换规则等方面,指导“三区三线”划定,构建土地利用结构与布局优化方案,为国土空间格局优化与差异化管制提供决策参考。


2  基本概念与内涵


2.1  “双评价”

“双评价”即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作,是优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能区定位、划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(简称“三线”),确定用地用海等规划指标的参考依据。

资源环境承载能力:一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。资源环境承载能力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价,确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级。

国土空间开发适宜性:国土空间对生态保护、农业生产、城镇建设等不同开发保护利用方式的适宜程度。国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载能力评价的基础上,评价国土空间进行生态保护的重要程度,以及农业生产、城镇建设的适宜程度。


2.2  “三区三线”


1、“三区”指生态、农业、城镇三类空间。

(1)城镇空间:是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间,包括城镇建设空间和工矿建设空间,以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。

(2)农业空间:是指以农业生产和农村居民生活为主体功能,承担农产品生产和农村生活功能的国土空间,主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地,以及村庄等农村生活用地。

(3)生态空间:是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。


2、“三线”指的是根据生态空间、农业空间、城镇空间划定的生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。

(1)城镇开发边界:是指为合理引导城镇、工业园区发展,有效保护耕地与生态环境,基于地形条件、自然生态、环境容量等因素,划定的一条或多条闭合边界,包括现有建成区和未来城镇建设预留空间。

(2)永久基本农田:是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

(3)生态保护红线:是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,包括自然保护区等禁止开发区域,具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域,是保障和维护生态安全的底线和生命线。


3“双评价”结果与“三区三线”划定的关系

“双评价”是综合自然条件在本地国土功能形成过程中的影响程度不同而表达的评价等级,而自然要素具有4个基本属性——资源、环境、生态、灾害,这四类指标集成表达称之为自然承载能力。“双评价”就是通过对自然承载能力的三种形态(原值、余量、潜力)进行全面评价、准确把握和合理运用,建立有地区针对性的算法和逻辑,给出自然承载能力评价等级结果。而功能适宜性评价更侧重自上而下的解析方法,更注重空间结构和在总体格局中的位置,是从微观上、中观上、宏观上根据不同层级不同规划要求进行具体分析,从国际各种资源流的空间分布格局、国际发展的大背景、社会经济发展的自身规律,以及我国人口和经济发展地域基本格局的现状基础上,进行综合分析和判断给出分区和评价等级,从而给出国土空间格局未来演变的基本战略。

进行双评价的目的就是为形成“三区三线”的区划方案提供根据和支撑,是未来国土空间规划布局总图的基础。【201910月19日中国城市规划年会,樊杰《“国土空间规划的“双评价”:理论与方法”的主题报告》】所以利用“双评价”手段,运用“双评价”工具,建设相关数据库和模型库,形成基于“双评价”结果底图,在未来的国土空间总体规划和各种专项规划有着重要的指导意义。


4  在“双评价”结果指导下的“三区三线”划定技术路线


4.1“三区三线”划定原则

通过科学评估调整生态保护红线、从严核实优化永久基本农田、合理适度确定城镇建设用地规模布局,按照统一规划底图、统一数据标准、统一工作进度、统一平台管理的要求,统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

4.2“三区三线”划定技术路线

以自然资源部编制的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》2019年11月版为“双评价”指导,产生“双评价”结果。

“三区三线”划定技术路线图

4.2.1生态保护区和生态保护红线划定方法

根据“双评价”结果,将生态系统服务功能重要性评价的极重要区与生态脆弱性评价的极脆弱区叠加得到生态保护重要性评价的极重要区;生态系统服务功能重要性评价的重要区与生态脆弱性评价的脆弱区叠加得到生态保护重要性评价的重要区。

生态保护重要性评价的极重要区预划定为生态保护区域。

预划定的生态保护区与保护地叠加,确保划定范围涵盖国家及和省级禁止开发区域和其他各类保护区。叠加之后的区域通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤,最终确定生态保护红线边界。

位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域,可不纳入生态保护红线。

生态保护红线与永久基本农田交叉重叠的,应优先划定为生态保护红线,永久基本农田退出后实地可保留为耕地,并按照绿色、生态要求从事农业生产活动。若永久基本农田质量较好、集中程度较高的,可根据实际情况将集中连片优质永久基本农田或与周边村镇一并划出生态保护红线。

对生态保护红线内的村镇、矿业权、耕地、人工商品林等人为活动,符合生态保护红线管控要求的可予以保留,不符合生态保护红线管控要求的其他人为活动,应通过国土空间规划编制和实施有序退出。

保护地①包括:

1、国家级和省级禁止开发区域:

国家公园

自然保护区

森林公园的生态保育区和核心景观区

风景名胜区的核心景区

地质公园的地质遗迹保护区

世界自然遗产的核心区和缓冲区

湿地公园的湿地保育区和恢复重建区

饮用水水源地和一级保护区

水产种质资源保护区的核心区

其他类型禁止开发区的核心保护区域

2、其他各类保护地

极小种群分布的栖息地

国家一级公益林

重要湿地(含滨海湿地)

国家级水土流失重点预防区

野生植物集中分布地

自然岸线

雪山冰川

高原冻土


4.2.2基本农田划定方法

在生态保护重要性评价的重要区内开展农业生产适宜性评价,从种植业生产适宜性、畜牧业生产适宜性和渔业生产适宜性三方面进行评价,识别不适宜区。

在评价结果中的种植业生产适宜区作为永久基本农田的优先区域,退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。

结合土地利用现状调查成果和土地利用总体规划成果,通过实地勘察、核定和认定,确定基本农田保护片(块)边界。

对于依法审批或认定的占用(减少)基本农田,以“双评价”结果中农业生产适宜性评价的适宜区为基础,拟补划基本农田范围,制定占补计划,编制基本农田补划成果。

因核实划出、生态保护红线中退出的永久基本农田原则上应县域内进行补划,确实无法在县域内补划的,可申请市域统筹。

划定要求②:

划定过程中,涉及以下三类:

(1)继续保留的基本农田

(2)不得保留的基本农田,包括现状基本农田中的:

a)建设用地

b)未利用地

c)不符合土地利用总体规划基本农田布局要求且不可调整或达不到耕地质量标准的农用地

(3)禁止划定为基本农田的耕地:

a)坡度>25°且未采取水土保持措施的耕地、易受自然灾害损毁的耕地

b)因生产建设或自然灾害严重损毁且不能恢复耕种的耕地

b)受重金属污染物或其他有毒有害物质污染的耕地,或治理后仍达不到国有关标准的耕地

c)未纳入基本农田整备区的零星分散、规模过小、不易耕种、质量较差的低等级耕地


4.2.3城镇开发边界划定方法

在生态保护重要性评价的重要区内,且是农业生产适宜性评价的不适宜区内做城镇建设适宜性评价。

在已经划定的生态保护红线和永久基本农田控制线基础上,以城镇开发建设现状为基础,依据国土空间规划确定的建设用地控制指标确定城镇建设用地规模,并按照集约适度、绿色发展要求,确定城镇集中建设区规模,同时综合考虑一定比例的弹性发展区、特别用途区等,合理确定城镇开发边界规模。

城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定,并避让城镇建设不适宜区,无法避让的城进行专业认证并采取相应措施。

在市县国土空间总体规划中,应将规划期内可进行城镇发展的区域纳入城镇开发边界,并确保集中连片、形态规整。城镇开发边界要避让重要生态功能,不占或少占永久基本农田。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件的约束,确实无法避让的,可以“开天窗”形式圈定生态保护红线和永久基本农田区域。为完善城镇功能,提升人居环境品质,保持城镇开发边界的完整性,可将与城镇关系密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间,划入城镇开发边界。

工作步骤⑤

城镇开发边界划定要从资源禀赋和生态环境本底出发,工作步骤⑤如下:

(1)开展前期评估评价

(2)以理想空间格局为目标形成总棋盘

(3)框定建设用地规模总量

(4)为未来发展留有一定的弹性

(5)分级分层具体划定

禁建区③和限建区④

在城镇建设适宜性评价的适宜区内减除禁建区(严格控制)③和限建区(有限控制)④。


1、禁建区(严格控制)③

生态保护红线

永久基本农田

大遗址重点保护区

湿地保育区

风景名胜区核心景区

生态公益林

水源一级保护区

河道、水库、山塘

2、限建区(有限控制)④

基本农田

滞洪区

重要市政走廊

地下文物埋藏区

湿地

森林公园

风景名胜区

水源二级保护区

通过统筹协调和整合优化,确定城镇开发边界。

边界管理政策内涵⑥包括:

规模-边界“双控”:城镇集中建设活动既要受下达的规划建设用地规模控制,又受划定的城镇开发边界范围控制;

适度弹性布局:安排一定比例的弹性空间,作为弹性发展区,实现“规模总量刚性,布局适度弹性”的原则;

严控界外建设:边界外不得设立各类开发区,严控政府投资的城镇基础设施资金投入;

界内精细管理:开发边界内要编制详细规划,作为用途管制的依据;弹性发展不得编制详细规划。


5总结

“双评价”是科学认知、综合分析、客观评价国土空间的一种方法,为提升科学地指导国土空间规划编制奠定了基础,为形成和谐的国土空间开发保护格局奠定了基础。为提升空间治理水平,必须在坚持空间治理法制化的基础上,大力提升空间治理的科学化水平,来断加强理论方法研究、优化数据、提供应用和管理机制。本研究以理论研究为主,寻求以量化方式推导、辅助“三区三线”划定决策;在实际的应用中还需要结合土地利用现状和区域实际特征,融合专家意见,做大量的探索和实验,方能形成一套有效的划定实践方法。


作者:张  金 ,李  芳,李  艳,吴永敏

来源:云南国土空间规划

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