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国土空间生态修复规划:内涵体系、编制逻辑与实施路径

微信用户22705理论与实践 2023-04-23 06:36:16 419阅读

1  引言


2018年自然资源部成立后着手组织编制国土空间生态修复规划,该规划自此成为我国(国土空间)规划体系中的一种规划类型。目前针对国土空间生态修复规划的研究多聚焦于规划编制的理论基础、总体思路和技术方法等,缺少关于国土空间生态修复规划概念内涵及其规划体系的深入探讨,以及该类规划工作的内在逻辑和实施路径等系统研究。


2  规划内涵与体系


2.1 规划内涵

关于国土空间生态修复规划的概念界定,近年来一些专家从不同角度提出不同的看法和意见。本文中,笔者结合工作实际,认为国土空间生态修复规划是对一定时期特定区域(流域)生态修复工作的统筹谋划和总体设计,是开展生态修复活动的指导性、纲领性文件,是致力于解决生态问题、改善生态功能、提升生态价值、促进人地和谐的国土空间类专项规划。作为一个相对新生事物,国土空间生态修复规划要在当前种类繁多的各类规划中崭露头角并真正发挥作用,需在明晰自身概念内涵的同时明确与相关规划的主要区别。


2.2 规划联系

(1)自然资源部门的相关规划。①国土空间总体规划。国土空间生态修复规划属于国土空间规划的专项规划,是国土空间规划体系的重要组成(表1)。国土空间总体规划明确包括生态安全格局在内的总体格局,国土空间生态修复规划是国土空间总体规划有关生态修复内容和任务的具体细化与实施载体。②地质灾害防治规划。地质灾害防治规划是预防和治理地质灾害的规划部署,为促进社会经济和环境协调发展提供安全保障。国土空间生态修复规划与地质灾害防治规划关注的任务重点有别,但鼓励和引导各地通过编制实施国土空间生态修复规划促进所在地区提升地质灾害防治水平。

(2)其他部门牵头的相关规划。其他部门牵头组织编制的规划中因为涉及生态修复内容而与国土空间生态修复规划相关的主要有:发展改革部门的重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(“双重”规划)、生态保护与建设规划、耕地草原河湖休养生息规划、高标准农田建设规划,生态环境部门的污染防治规划、生态脆弱区保护规划,住建部门的城市生态保护与建设规划、城市双修规划,水利部门的水土保持规划、流域综合规划,以及农业农村部门的农业可持续发展规划、农业资源与生态环境保护工程规划等。国土空间生态修复规划与前述相关规划的区别主要体现在空间类别、问题类型、规划属性和重点任务等方面。


2.3 规划体系

为在国土空间规划体系中发挥支撑性、传导性和协同性作用,国土空间生态修复规划本身需要建立健全规划体系,分为全国-省级-市级-县级四级规划,并可根据需要编制跨行政区的区域(流域)生态修复规划。其中,全国规划重在落实总体国家安全观,统筹考虑一定时期的全国生态修复工作,做好全国生态修复方针政策顶层设计,确定具有全国意义的重大工程,突出战略性、全局性;省级规划是一定时期省域国土空间生态修复任务的总纲和空间指引,是编制市县级国土空间生态修复规划的基本依据,在规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用,体现指导性、协调性;市县规划是一定时期市县组织实施生态修复活动的基本依据,侧重实施,落实上位规划安排的任务,确定辖区工作重点,制定保障措施,实施修复工程,具有操作性、约束性。区域(流域)性规划是以大江大河或重大自然地理单元为依托,充分衔接国家、省、市级战略规划,统筹考虑区域(流域)生态安全屏障与国土空间总体规划的“三线”划定方案、生态网络和生态安全格局等要素,针对区域(流域)存在的重大系统性生态问题和风险,遵循自然规律进行总体谋划,维护区域(流域)整体生态安全,具有特殊重要性和相对独立性。

依据规划管理运行需要,国土空间生态修复规划可以分为编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个子体系。编制审批体系为了突出科学性、协调性、操作性,需根据统一部署分级编制审批各级规划,其中,全国规划由自然资源部会同相关部门编制并由国务院审批,省级规划由省级自然资源部门会同相关部门编制并由省级人民政府审批,市县规划由市县级自然资源部门会同相关部门编制并由同级人民政府审批;实施监督体系主要指按照“谁审批、谁监管”原则,分级建立规划审查备案制度,建立规划动态监测评估预警、定期评估制度,加强与空间规划及“一张图”衔接,实行落地上图、精细化管理,特别是,可以通过定期评估调整,与同级国土空间规划在工作目标、工作任务和政策制度等方面做好衔接;法规政策体系主要指完善规划的配套政策,保障规划的有效实施;技术标准体系主要包括制定各级各类国土空间生态修复规划编制办法和技术规程。


3  编制逻辑


以解决“生态病”为出发点的国土空间生态修复规划服务于保护资源环境生态、支撑经济社会发展等国土空间高质量发展目标,规划编制遵循“解决什么问题、达成什么愿景、安排什么举措”的规划思路,形成多元目标驱动下的“问题导向+格局塑造+区类调控+工程牵引”的编制逻辑(图1),克服相关传统规划重蓝图轻规制、重政府轻市场、重工程轻政策等问题。

3.1 问题导向

国土空间生态修复规划以解决所在区域当前和规划期间的突出生态问题为首要任务,规划编制具有鲜明的问题导向。开展的调查评价工作,是在收集整理规划区相关现状和历史资料基础上,加强区域生态状况评估和生态系统演化分析,摸清规划区的生态本底;分析诊断旨在识别生态退化发生的空间区域、退化程度及其驱动因素,需要确定区域生态退化的关键指标并建立基于生态服务功能的退化生态系统评价指标体系、退化等级判别标准以及相应的技术方法,进而识别出退化程度的具体空间分布及其驱动因素;预判规划期间规划区范围内开展生态修复可能面临的重大机遇和风险挑战。根据调查评估明确的生态本底、分析诊断发现的现状问题、研究预判得到的风险挑战,结合上位规划或所在区域总体规划等的部署安排,合理设定规划期间规划区开展国土空间生态修复的目标任务,并重点从生态质量、修复治理等角度研究建立规划指标体系。


3.2 格局塑造

国土空间生态安全格局是对优化的生态管控愿景的描绘和对高强度人类活动与自然生态保护空间关系的界定,保障生态安全格局塑造因而成为国土空间生态修复的核心目标,并为“被动修复”向“主动适应”的国土空间生态修复提供了重要的空间优化途径。围绕塑造生态安全格局,规划编制阶段要将系统工程思想与景观生态学理论结合,以区域生态系统服务重要性和生态敏感性评价为基础,通过生态系统综合评估对维系规划区生态过程及安全具有重要意义的生态源地、廊道、战略点及整体网络等关键生态要素进行空间位置及范围识别,遵循生态系统格局-过程耦合原理和与之对应的源地-廊道-战略点空间组织原则,以潜在路径将相对孤立的生态要素串联起来,促进形成“斑块-廊道-基底”多元素、多层次综合一体的生态网络空间,保障生态过程中能量物质交换和区域生态功能发挥,在现状生态系统格局基础上寻求生态安全保障与优化的空间策略,明确规划期间开展国土空间生态修复的基本脉络。不同层级规划编制中需要注意国家、省级、市县等不同层级生态安全格局的上下传承和彼此协同。


3.3 区类调控

国土空间生态修复规划编制需要通过区类的划分和调控落实相应的工作路径和修复举措。生态修复分区需要遵循自然地理格局和生态系统规律,结合规划区实际,以生态安全格局研究和主体功能分区成果等为基础,并以生态地理区划为依据开展,通过明确不同分区的空间范围、主要问题、主攻方向、修复任务和修复策略等,促进生态修复工程“点冶”和“线冶”与国土空间生态修复分区政策“面冶”有机结合;在此基础上,省级以上规划要依据规划区主要生态胁迫问题的空间分布情况,结合落实国家或区域战略和上级上位规划任务,合理确定生态修复重点区域并作为将来规划实施的优先区(市县级规划根据实际决定是否明确重点区域)。国土空间生态修复规划的分类承袭总体规划关于生态、农业和城镇三类空间划分,遵循生态系统演替规律和内在机理,立足自然地理格局,编制阶段对不同空间进行针对性安排和组织,减少各类空间之间的相互影响,以期通过规划实施促进生态空间更加自然、农业空间更具乡愁、城镇空间更有韧性。


3.4 工程牵引

针对当前及规划期间生态修复任务面广量大、投资额大、建设期长的实际,合理布局实施生态修复工程是推进生态修复工作实现重点突破、发挥引领示范的重要手段,规划编制阶段要做好研究部署。不同层级规划编制需要围绕国家或区域重大战略,结合规划期间重点任务安排和已有工作基础,按照自然恢复为主、人工修复为辅的方针,合理安排国土空间生态修复工程(项目),编制工程(项目)列表,明确工程(项目)规模、主要内容、空间布局和建设时序,并且提出工程(项目)实施的保障机制和政策措施。针对工程项目的规划层级性和实施承继性(全国规划考虑重大工程,省级规划部署重点工程,市县规划安排重点项目,形成工程体系),规划编制中需要做好工程项目自上而下的统筹协调。


4  实施路径


实施国土空间生态修复规划需要基于多学科理论知识并在生态学原理指导下,从空间资源和要素供给侧结构性改革角度明确“规划传导-政策引领-监管服务-要素集聚-适应性管理”规划实施路径(图2),综合运用各种手段支持和优化规划区的生态修复过程,促进生态问题得到解决、生态功能有所改善、生态价值不断提升,进而实现人与自然和谐共生。

4.1 规划传导

实施规划传导的关键在于建立健全国土空间生态修复规划体系。加快建立健全全国-省级-市级-县级四级国土空间生态修复规划体系,通过定位传导、结构传导、规模传导、功能传导等方式,将分区范围、指标体系、工程布局、政策要求等内容有效传导,从上到下将生态修复目标任务层层压实,如将省级规划确定的生态修复目标任务以规划指标的形式分解到各市县完成、将省级重点工程安排到各市县实施,省级规划配套的保障措施各市县要遵照实行等。针对四级规划形成的自上而下规划传导机制,各级政府要将编制实施规划作为科学开展和深入推进生态修复工作的重要抓手,统筹陆域海域、兼顾地上地下、协调时间空间,明确规划约束性指标和刚性管控要求向下传导直至项目实施方案,促进形成纵向统一、横向联动、条块结合的生态保护修复工作格局。


4.2 政策引领

加强政策引领是国土空间生态修复规划实施中实现分区分类调控和发挥工程示范作用的前提,也是国土空间生态修复工作推进中确保市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关键。政策引领主要体现在两个方面:(1)健全生态修复激励政策。推动现行政策由单一行政管理向规划管控、产权激励、财税支持、金融扶持等相关政策协调联动,加快建立健全生态修复全链条政策体系。各级政府要在积极争取加大财政投入的同时,充分运用自然资源相关激励政策,引导金融和社会资本参与,创新区域(流域)生态补偿机制,推动实现生态产品价值。(2)明确生态修复负面清单。国家和各级地方政府要根据实际,及时制订出台和调整更新生态修复负面清单,明确哪些领域是生态修复的“禁区”、哪些生态修复行为“不可为”,对有明确管控要求的必须严格执行,未明确管控要求的按现行法律法规执行,严禁以任何形式擅自放宽或者选择性执行。


4.3 监管服务

强化监管服务是生态修复高质量发展的关键,也是国土空间生态修复规划顺利实施的基本要求。各地实施国土空间生态修复规划期间,要真正做到“将权力和责任放下去,把服务和监管收上来”。生态修复监管的对象是各级政府及其相关组成部门,上级政府及其自然资源主管部门要落实监管责任,创新监管方式,会同有关部门对国土空间生态修复规划目标任务完成情况进行监督检查,将国土空间生态修复规划执行情况纳入自然资源执法督察内容,以及推动建立国土空间生态修复规划实施定期考核评估制度等。与此同时,克服制度惯性以及由此产生的“路径依赖”,聚焦重点领域,优化社会服务,激发市场活力,充分调动生态修复参与者的积极性。各级政府及其自然资源主管部门不仅要制定出台生态修复规划,而且要建立投资促进机制,搭建信息服务平台,以及加强宣传等。


4.4 要素集聚

推进相关项目统筹、资金聚合是完成国土空间生态修复规划明确的目标任务的有效举措。各级国土空间生态修复规划实施中,要改变隶属不同部门的生态修复类项目“单打独斗”局面,按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入”原则,围绕生态修复的重点区域、重大工程(重点工程、重点项目)“打捆”实施,加强资金整合使用,避免“撒胡椒面式”投放资金;坚持“各负其责、优势互补、各记其功、形成合力”原则,不改变部门职能和责任要求,推进形成“各炒一盘菜、共办一桌席”工作机制。实施国土空间生态修复规划明确的生态修复项目,要适当简化审批核准程序,并且优先保障规划选址、土地供应和资金需求,确保真正做到项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走。


4.5 适应性管理

做好国土空间生态修复规划适应性管理的关键在于建立健全生态状况调查监测评价机制和规划实施反馈调整机制。在生态状况调查监测评价方面,全国及其各地要推动构建统一的生态状况调查监测评价体系,在加强基础调查掌握生态家底的同时,发挥自然资源主管部门“一张底版、一套数据和一个平台”优势,以规划实施管理决策需要为导向,对于筛选确定的监测对象合理设置特征值和监测频率,力争“早发现、早预警”,以及在此基础上推进建立规划实施跟踪评价机制。在规划实施反馈调整方面,根据调查监测评价结果,全面分析规划实施效果及各项政策措施落实情况,及时提出改进意见并对既定规划部署进行动态调整。


5  结语


作为国土空间规划的一类专项规划,国土空间生态修复规划有着明确的概念内涵,并在推进实现规划目标任务过程中产生建立规划体系的实际需要;规划编制需要围绕实现多元目标,遵循“问题导向+格局塑造+区类调控+工程牵引”内在逻辑;以及规划实施需要明确“规划传导-政策引领-监管服务-要素集聚-适应性管理”工作路径,确保规划实施顺利。


本文为节选,全文刊发在《中国土地科学》2023年3期 

作者:刘新卫1,2,黎  明1,2,吴  悠1,2,梁梦茵1,2,梁  宜1,2,孔凡婕1,2 

单位:1.自然资源部国土整治中心    2.自然资源部土地工程技术创新中心


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